Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 05.12.2014 по делу N 33-10427/2014 <Об отмене решения Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 25.04.2014 и прекращении производства по делу о признании недействующим Положения о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде, утв. постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 23.08.1994 N 74>

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 декабря 2014 г. по делу № 33-10427/2014

Судья: Гриц М.А.
Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи: Самарцевой В.В.,
судей: Сорокина М.С., Ефимовой Е.О.,
при секретаре: О.,
с участием: представителя общества с ограниченной ответственностью "<...>" по доверенности - Д.А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании 05 декабря 2014 года гражданское дело
по апелляционной жалобе администрации г. Нижнего Новгорода
на решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 25 апреля 2014 года
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "<...>" об оспаривании нормативных правовых актов администрации г. Нижнего Новгорода,
заслушав доклад судьи Нижегородского областного суда Сорокина М.С., судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

установила:

ООО "<...>" обратилось в суд с вышеназванным заявлением, поданным в порядке гл. 24 ГПК РФ, в котором просило:
признать Приложение № 2 к Положению о порядке предоставления земельных участков в городе Нижнем Новгороде "Положение о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", утвержденным постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде" (опубликовано в издании "Правовая среда", № 10, 07.09.1994. Приложение к газете "Нижегородские новости", № 131 (660), 07.09.1994), несоответствующим статьям 5, 29, 30, 31 32 Земельного кодекса РФ, статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 46 Устава города Нижнего Новгорода и недействующим;
признать постановление от 28 февраля 2006 года № 464 "Об утверждении нового состава комиссии по инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде" (не опубликован) несоответствующим статьям 5, 29, 30, 31 32 Земельного кодекса РФ, статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 46 Устава города Нижнего Новгорода и недействующим.
В обоснование заявления ООО "<...>" сослалось на положения ст. ст. 5, 6, 11, 29 - 32 Земельного кодекса РФ, ст. ст. 1, 8, 48, 49, 124, 125 Гражданского кодекса РФ, ст. ст. 2, 6, 7, 9, 11, 12, 14, 21, 29 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации", ст. ст. 43, 46 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 2 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", ст. ст. 46, 52.1 Устава города Нижнего Новгорода и указало, что оспариваемые нормативные правовые акты администрации г. Нижнего Новгорода не соответствуют требованиям федерального законодательства, регулирующего отношения, связанные с предоставлением земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, что они противоречат положениям Земельного кодекса РФ, определяющим требования к заявлению о предоставлении земельного участка и прилагаемым к нему документам, что в г. Нижнем Новгороде до сих пор не утвержден регламент предоставления муниципальных услуг, связанных с предоставлением земельных участков для коммерческого строительства, что в едином портале государственных и муниципальных услуг сведения о предоставлении такой государственной и муниципальной услуги отсутствуют, что указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав истца в сфере предпринимательской деятельности в части приобретения прав на земельные участки для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. В обоснование этого заявитель привел содержание отдельных положений оспариваемых нормативных правовых актов, предусматривающих право комиссии принимать к рассмотрению иные вопросы, связанные с предоставлением земельных участков и инвестиционной деятельностью в г. Нижнем Новгороде, не регламентирующих требования к заявке и прилагаемым к ней документам, позволяющих рассматривать заявки в отсутствие юридического и физического лица, требовать от заявителя предоставления необходимой дополнительной информации и снимать с рассмотрения заявки лиц, не представивших требуемую информацию, не устанавливающих сроки рассмотрения заявок, условия и основания принятия решений. Заявитель полагал, что решения комиссии, являющейся по своему правовому статусу коллегиальным совещательным органом, не относящейся к системе органов местного самоуправления, не являющейся юридическим лицом, субъектом земельных отношений и субъектов права, по своему характеру являются для главы администрации г. Нижнего Новгорода обязательными, могут быть обжалованы лишь главе администрации г. Нижнего Новгорода, но не в судебном порядке (глава 25 ГПК РФ), чем грубо нарушаются положения ст. 46 Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса РФ, предусматривающего возможность судебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельных участков и обратившихся с соответствующим заявлением в администрацию г. Нижнего Новгорода. Анализируя вышеназванные нормы и указывая на наличие у общества права на предоставление ему земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ООО "<...>" делало вывод о том, что предоставление земельных участков под строительство с предварительным согласованием места расположения объекта администрацией г. Нижнего Новгорода практически никак не регламентировано и нормативно не закреплено, что оспариваемыми нормативными правовыми актами администрация г. Нижнего Новгорода нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагает на него обязанности по сбору пакета документов, не предусмотренных федеральным законодательством, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере строительства. Также ООО "<...>" указало на то, что в 2010 году прокуратура г. Нижнего Новгорода выявила в оспариваемом постановлении администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде" коррупциогенные факторы, в адрес главы администрации г. Нижнего Новгорода было вынесено требование об изменении нормативного правового акта, однако до сих пор предписание прокуратуры со стороны должностных лиц администрации не выполнено.
Решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 25 апреля 2014 года постановлено заявление ООО "<...>" удовлетворить частично.
Признать Приложение № 2 к Положению о порядке предоставления земельный участков в городе Нижнем Новгороде, утвержденному постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде", а именно "Положение о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", недействующим полностью с 1 января 2006 года.
В удовлетворении остальной части исковых требований ООО "<...>" отказать.
Взыскать с администрации г. Нижнего Новгорода в пользу ООО "<...>" расходы по уплате государственной пошлины в размере <...>.
В апелляционной жалобе администрация г. Нижнего Новгорода ставит вопрос об отмене вынесенного по делу судебного решения, в части удовлетворения заявления ООО "<...>", как незаконного и необоснованного, принятого с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.
В обоснование апелляционной жалобы администрация г. Нижнего Новгорода указывает на то, что в настоящем деле не соблюдены оба условия, при наличии которых возможно признание нормативного правового акта недействующим. Так, вопрос о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав заявителя судом не рассматривался, в судебном решении отсутствует вывод о нарушении прав ООО "<...>", не указанно какое конкретно право нарушено и какими доказательствами подтверждено такое нарушение, а вывод суда о полном несоответствии закону оспариваемого акта не мотивирован и не обоснован. Указывает на то, что судом не учтена сфера действия Положения о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде, которая существенно шире чем земельные отношения - комиссия уполномочена решать вопросы в области инвестиционной деятельности, что также подтверждается постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 14.05.1999 № 83, однако в обжалуемом судебном акте не давалась оценка соответствия признанного в полном объеме недействительным нормативного правового акта требованиям законодательства в области инвестиционной деятельности. Выражает несогласие с выводом суда о том, что комиссия не является совещательным органом, а также с тем, что оспариваемое положение, которое применялось и в соответствии с которым реализовывались гражданские права (заключались в значительном количестве инвестиционные контракты), признано судом в полном объеме недействительным с 01 января 2006 года, что может повлечь за собой признание недействительными всех ранее заключенных инвестиционных контрактов и приведет к нарушению прав физических и юридических лиц, дестабилизации сложившихся отношений по реконструкции муниципального имущества, к причинению ущерба бюджету г. Нижнего Новгорода. Полагает, что дело рассмотрено судом общей юрисдикции с нарушением правил подведомственности - дело, возбужденное по заявлению коммерческой организации, основной целью которой является извлечение прибыли, то есть предпринимательская деятельность, было подведомственно арбитражному суду.
В возражениях на апелляционную жалобу ООО "<...>" просит оставить ее без удовлетворения, решение суда - без изменения. Указывает на то, что администрация г. Нижнего Новгорода в суде первой инстанции не ссылалась на свое постановление от 14 июля 1999 года № 83, которое не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемым актам, что заявителем приведены доказательства нарушения его прав, что суд правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим с 01 января 2006 года, поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства того, что на основании оспариваемого нормативного правового акта были реализованы права граждан и организаций, оспариваемое положение применялось, порождая правовые последствия, что вопреки доводам администрации г. Нижнего Новгорода правомерным является вывод суда первой инстанции о подведомственности спора суду общей юрисдикции.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "<...>" Д.А.В. доводы возражений на апелляционную жалобу администрации г. Нижнего Новгорода поддержал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Также пояснил, что по имеющейся у общества информации в настоящее время постановление администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 признано утратившим силу, администрацией г. Нижнего Новгорода утверждено новое Положение о комиссии по инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции администрация г. Нижнего Новгорода, прокурор г. Нижнего Новгорода не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 10 ГПК РФ.
В случае неявки в суд апелляционной инстанции лиц, надлежащим образом, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционных жалобы, представления, вопрос о возможности проведения судебного разбирательства в отсутствие таких лиц решается судом апелляционной инстанции с учетом положений статьи 167 ГПК РФ.
Суд апелляционной инстанции вправе рассмотреть дело по апелляционным жалобе, представлению в отсутствие лиц, участвующих в деле, если в нарушение части 1 статьи 167 ГПК РФ такие лица не известили суд апелляционной инстанции о причинах своей неявки и не представили доказательства уважительности этих причин или если признает причины их неявки неуважительными.
Учитывая вышеназванные нормы ГПК РФ, положения ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без участия не явившихся лиц, поскольку имеются сведения об их надлежащем извещении в соответствии с требованиями положений главы 10 ГПК РФ.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, заслушав объяснения Д.А.В., судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ч. 1 ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе с требованием о присуждении ему компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как разъяснено в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, в том числе в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.
В силу ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
Из системного толкования вышеназванных законоположений и разъяснений Верховного Суда РФ следует, что предметом судебного обжалования могут быть только такие нормативные правовые акты, которые являются действующими и влекущими нарушение прав и свобод заявителя. Нормативные правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и нарушений охраняемых законом прав и интересов повлечь не могут.
По делу установлено, что к моменту рассмотрения настоящего дела в апелляционном порядке оспариваемый заявителем и признанный судом первой инстанции недействующим нормативный правовой акт - постановление администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде", включая Приложение № 2 к Положению о порядке предоставления земельный участков в городе Нижнем Новгороде "Положение о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", отменен постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 04 августа 2014 года № 3043 "Об утверждении Положения о комиссии по инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде и отмене постановления главы администрации города Нижнего Новгорода от 23.08.1994 № 74" (опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород", № 61 (901), 6-12 августа, 2014).
Учитывая, что утратившее силу Приложение № 2 к Положению о порядке предоставления земельный участков в городе Нижнем Новгороде "Положение о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", утвержденное постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде", не нарушает прав, свобод и охраняемых законом интересов ООО "<...>" и не может быть в судебном порядке лишено юридической силы из-за отсутствия таковой, производство по настоящему делу в соответствующей части подлежит прекращению по основаниям, указанным в ст. ст. 220 и 134 ГПК РФ.
Что же касается решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований ООО "<...>" о признании недействующим постановления администрации г. Нижнего Новгорода от 28 февраля 2006 года № 464 "Об утверждении нового состава комиссии по инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", то в указанной части решение не обжалуется и в силу требований ст. 327.1 ГПК РФ подлежит оставлению без изменения.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 328, 329 ГПК РФ судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

определила:

Решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 25 апреля 2014 года, в части признания Приложения № 2 к Положению о порядке предоставления земельный участков в городе Нижнем Новгороде, утвержденному постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде", а именно "Положения о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", недействующим полностью с 1 января 2006 года - отменить.
В отмененной части принять по делу новое решение, которым производство по делу в части требований общества с ограниченной ответственностью "<...>" о признании Приложения № 2 к Положению о порядке предоставления земельных участков в городе Нижнем Новгороде "Положение о комиссии об инвестиционной политике и земельным отношениям в городе Нижнем Новгороде", утвержденным постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 23 августа 1994 года № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде" (опубликовано в издании "Правовая среда", № 10, 07.09.1994. Приложение к газете "Нижегородские новости", № 131 (660), 07.09.1994), несоответствующим статьям 5, 29, 30, 31 32 Земельного кодекса РФ, статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 46 Устава города Нижнего Новгорода и недействующим - прекратить.
В остальной части решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 25 апреля 2014 года - оставить без изменения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.


------------------------------------------------------------------