Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 24.12.2014 по делу N 33-10871/2014 <Об отмене решения Кстовского городского суда Нижегородской области от 22.09.2014 и об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими части 4 статьи 45 и подпункта 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования Кстовский муниципальный район Нижегородской области>

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 декабря 2014 г. по делу № 33-10871/2014

Судья: Елисеева Н.В.
Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Дороднова Г.И.,
судей Гущевой Н.В. и Кручинина М.А.,
при секретаре судебного заседания К.,
с участием представителя Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области М.А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Кручинина М.А. гражданское дело по апелляционной жалобе Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области на решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 22 сентября 2014 года по заявлению администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 4 статьи 45 и подпункта 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" со дня их принятия,

установила:

Администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области обратилась в Кстовский городской суд Нижегородской области с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 4 статьи 45 и подпункта 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области". Указала, что согласно части 4 статьи 45 Устава глава администрации согласовывает с Земским собранием назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации района, а также руководителей следующих органов администрации: управления финансов, управления экономики и инвестиций, комитета по управлению муниципальным имуществом. В соответствии с подпунктом 3 части 1 статьи 48 Устава для осуществления полномочий администрации глава администрации назначает и освобождает от должности заместителей главы администрации района. Глава администрации в течение трех месяцев со дня вступления в должность должен представить Земскому собранию на согласование кандидатуры своих заместителей. Если Земское собрание не согласует предложенную кандидатуру, глава администрации должен в такой же срок повторно внести кандидатуру на согласование с Земским собранием. При этом одна и та же кандидатура может предлагаться для согласования не более двух раз.
Администрация Кстовского муниципального района полагала, что данные нормы Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" противоречат части 1 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с нарушением принципа единоначалия руководства местной администрации главой администрации, в том числе возможности самостоятельно решать кадровые вопросы в соответствии с утвержденной Земским собранием Кстовского муниципального района структурой администрации и реестром должностей муниципальной службы в Нижегородской области, а также закону Нижегородской области от 03.08.2007 года № 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" в части установления дополнительных условий назначения на должность муниципальных служащих.
Также указала в заявлении о том, что в отношении заместителей главы администрации района или руководителей органов администрации федеральным законодательством или законодательством Нижегородской области о муниципальной службе их назначение на должность или освобождение от должности с согласия органа, не являющегося работодателем, не предусматривается. Для заместителей главы администрации и руководителей органов администрации Земское собрание Кстовского муниципального района работодателем не является, в трудовых отношениях с данным органом указанные должностные лица не состоят. Напротив, глава администрации для своих заместителей является работодателем, в связи с чем в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации и законодательством о муниципальной службе к его компетенции относится решение вопросов назначения и освобождения их от должности.
Наделение Земского собрания Кстовского муниципального района правом на согласование назначения на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации и руководителей некоторых структурных подразделений местной администрации, по мнению заявителя, фактически является правом представительного органа местного самоуправления определять персональный состав исполнительного органа муниципального образования "Кстовский муниципальный район" в случае отказа в согласовании кандидатур руководителей, чем явно ограничивается деятельность главы администрации по самостоятельному осуществлению его полномочий по подбору кандидатур на должность заместителей и нарушается принцип единоначалия, установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Нарушаются положения Закона Нижегородской области "О муниципальной службе в Нижегородской области" и Трудового кодекса Российской Федерации о самостоятельном решении главой администрации района вопросов, отнесенных к его компетенции как работодателя.
При рассмотрении дела в Кстовском городском суде Нижегородской области представитель администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Р.Л.А. заявление поддержала.
Представители Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области П.В.Н. и М.А.А. заявление не признали. Указали, что заявитель неправильно истолковал нормы материального права. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что вопросы организации и деятельности администрации муниципального района определяются уставом района. Оспариваемые положения включены в Устав муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" в установленном законом порядке. Положений, устанавливающих ограничение законных прав главы администрации либо самих муниципальных служащих, чье назначение подлежит согласованию с Земским собранием, оспариваемые статьи Устава не содержат. Представлены письменные отзывы на заявление.
Прокурор, участвующий в деле, просил заявление удовлетворить.
Решением Кстовского городского суда Нижегородской области от 22 сентября 2014 года постановлено заявление администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области удовлетворить. Признать часть 4 статьи 45 и подпункт 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня их принятия.
В апелляционной жалобе представитель Земского собрания Нижегородской области М.А.А. просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления отказать. Указывает, что судом допущено нарушение норм процессуального права, так как суд не указал закон, которому противоречит оспариваемые положения Устава. Суд неправильно применил нормы материального права, не учел, что вопросы формирования органов местного самоуправления, в том числе согласование назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы районной администрации и других муниципальных служащих определяются Уставом муниципального образования. Применение согласовательных процедур при назначении на должность предусмотрено и Трудовым кодексом Российской Федерации. Полномочия главы администрации муниципального района производны от положений Устава.
В отзыве на апелляционную жалобу администрация Кстовского муниципального района и в возражении на апелляционную жалобу прокурор, участвующий в деле, просят решение суда оставить без изменения, так как оно является законным и обоснованным. Суд первой инстанции правильно применил нормы материального права.
При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции представитель Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области М.А.А. просил решение Кстовского городского суда Нижегородской области отменить и в удовлетворении заявления администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области отказать по основаниям, указанным в апелляционной жалобе.
Проверив материалы дела, заслушав судью-докладчика и представителя Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области М.А.А., обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва и возражения на нее, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 195 ГПК Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.
Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 года № 23 "О судебном решении" решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ) (п. 2); решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (п. 3).
По данному гражданскому делу оспаривается в части Устав муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области", утвержденный Земским собранием Кстовского района Нижегородской области, который был зарегистрирован в Главном управлении Минюста Российской Федерации по Нижегородской области и официально опубликован в районной газете "Маяк". Суд правильно указал в решении о том, что Устав муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" является нормативным правовым актом и дело подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 24 ГПК Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 251 ГПК Российской Федерации с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться, в том числе орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
На основании части 1 и 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1); установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2).
Из содержания приведенных положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации следует, что нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Таким образом, придя к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований, в судебном решении Кстовский городской суд Нижегородской области должен был указать, какому федеральному закону или другому нормативному правовому акту противоречат оспариваемые положения Устава и в чем это противоречие заключается.
Судебная коллегия по административным делам полагает, что обжалуемое решение суда не содержит выводов о том, каким конкретным законам либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, противоречат оспариваемые положения Устава. Суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права.
Как указано выше, по данному делу оспариваются положения Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области", принятого решением Земского собрания Кстовского района Нижегородской области от ДД.ММ.ГГГГ N, то есть полномочным органом.
Согласно части 4 статьи 45 Устава глава администрации согласовывает с Земским собранием назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации района, а также руководителей следующих органов администрации: управления финансов, управления экономики и инвестиций, комитета по управлению муниципальным имуществом.
В соответствии с пунктом 3 (в решении указано "подпунктом 3") части 1 статьи 48 Устава для осуществления полномочий администрации глава администрации назначает и освобождает от должности заместителей главы администрации района. Глава администрации в течение трех месяцев со дня вступления в должность должен представить Земскому собранию на согласование кандидатуры своих заместителей. Если Земское собрание не согласует предложенную кандидатуру, глава администрации должен в такой же срок повторно внести кандидатуру на согласование с Земским собранием. При этом одна и та же кандидатура может предлагаться для согласования не более двух раз.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Вопросы организации деятельности органов местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
На основании части 4 статьи 7 данного Федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.
Статьей 34 данного Федерального закона установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
В силу положений пункта 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.
Проанализировав указанные нормы закона, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда приходит к выводу о том, что Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает положений, ограничивающих право представительного органа местного самоуправления района предусмотреть в уставе района правовые нормы, устанавливающие необходимость согласования главой администрации района назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации района, а также руководителей отдельных структурных подразделений администрации района и порядок проведения такого согласования.
Оспариваемые положения Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" не противоречат и положениям Закона Нижегородской области от 05.11.2014 года "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области". Данный Закон Нижегородской области также не содержит правовых норм, ограничивающих право Земского собрания Кстовского муниципального района устанавливать в Уставе положения о согласовании назначения на должность и освобождения указанных выше должностных лиц. Статьей 5 Закона предусмотрено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (часть 4).
Судебная коллегия полагает, что оспариваемые администрацией Кстовского муниципального района Нижегородской области положения Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" (часть 4 статьи 45 и пункт 3 части 1 статьи 48 Устава) не противоречат положениям статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей принцип единоначалия при осуществлении руководства администрацией главой местной администрации, и не исключает право представительного органа предусмотреть в Уставе положения, предусматривающие участие представительного органа в вопросах назначения и увольнения заместителей главы администрации и руководителей отдельных структурных подразделений администрации. Судебная коллегия соглашается с доводами Земского собрания о том, что принцип единоначалия при осуществлении руководства администрацией относится к способу (форме) организации работы местной администрации, предполагает, что глава администрации является представителем муниципального образования и аккумулирует в своих руках полномочия местной администрации. Таким образом, оспариваемые нормы Устава не противоречат статье 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как не устанавливают каких-либо ограничений относительно способов организации работы администрации района и осуществлении уставных полномочий по решению администрацией района вопросов местного значения.
При этом судебная коллегия принимает во внимание, что Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Законом Нижегородской области от 05.11.2014 года "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области" не предусмотрено в качестве исключительного полномочия главы администрации района право по назначению на должность и увольнению с должности заместителей главы администрации района и руководителей отдельных структурных подразделений районной администрации. Вместе с тем, вопросы формирования структуры районной администрации в силу закона находятся в компетенции представительного органа муниципального района.
Судебная коллегия не находит, что оспариваемые часть 4 статьи 45 и пункт 3 (в заявлении и решении указано: "подпункт 3") части 1 статьи 48 Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" противоречат нормам Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Нижегородской области от 03 августа 2007 года № 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области".
Указанные законы также не содержат положений, ограничивающих право представительного органа местного самоуправления района предусмотреть в уставе района правовые нормы, устанавливающие необходимость согласования главой администрации района назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации района, а также руководителей отдельных структурных подразделений администрации района и порядок проведения такого согласования, либо положений, устанавливающих исключительные полномочия главы администрации района по назначению на должность и увольнению с должности указанных лиц.
При этом судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда принимает во внимание следующие обстоятельства.
Согласно Реестру должностей муниципальной службы Нижегородской области, утвержденному Законом Нижегородской области от 03 августа 2007 года № 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области", должности заместителей главы администрации района, руководителей управления финансов, управления экономики и инвестиций, комитета по управлению муниципальным имуществом относятся муниципальным должностям муниципальной службы.
В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 02 марта 2007 года "О муниципальной службе Российской Федерации" правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
На основании части 6 статьи 16 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Аналогичные положения содержатся в статье 11 Трудового кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 2 Законом Нижегородской области от 03 августа 2007 года № 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области". То есть нормы трудового законодательства в данном случае подлежат применению с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.
Как указано выше, судебная коллегия не находит, что оспариваемые нормы Устава противоречат действующему законодательству о муниципальной службе.
Оспариваемые нормы Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" не противоречат и статье 64 Трудового кодекса Российской Федерации по указанным выше основаниям, а также в связи с тем, что оспариваемыми правовыми нормами не устанавливаются какие-либо ограничения для конкретных граждан, претендующих на занятие должности заместителя главы администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области и руководителей отдельных структурных подразделений администрации района, указанных в части 4 статьи 45 Устава.
При рассмотрении данного дела судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда также принимает во внимание то обстоятельство, что суд первой инстанции не указал в мотивировочной части решения, по каким основаниям он пришел к выводу о необходимости признания оспариваемых норм Устава недействующими со дня их принятия. Вместе с тем, согласно пункту 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.
Также суд признал недействующим подпункт 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области". Однако часть 1 статьи 48 Устава не содержит подпункта 3, а содержит пункт 3, который, исходя из содержания заявления, и оспаривался.
На основании пункта 4 части 1 статьи 330 ГПК Российской Федерации основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что решение Кстовского городского суда Нижегородской области подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В силу пункта 2 статьи 328 ГПК Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.
В связи с изложенным, руководствуясь статьями 328, 329 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

определила:

решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 22 сентября 2014 года отменить, апелляционную жалобу Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области удовлетворить.
Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области о признании части 4 статьи 45 и подпункта 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования "Кстовский муниципальный район Нижегородской области" противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня их принятия отказать.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.


------------------------------------------------------------------