Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 05.03.2014 по делу N 33-1792/2014 <Об оставлении без изменения решения Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 10.12.2013, которым был признан недействующим абзац десятый пункта 2.2 Положения об организации похоронного дела в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 30.03.2005 N 25>

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 марта 2014 г. по делу № 33-1792/2014

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего - Самарцевой В.В.,
судей - Гущевой Н.В. и Бушминой А.Е.,
при секретаре судебного заседания Д.Н.А.
рассмотрела в судебном заседании апелляционную жалобу представителя администрации г. Нижнего Новгорода Д.Н.А. на решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 10.12.2013 г., которым заявленные требования прокурора г. Нижнего Новгорода, действующего в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, к администрации г. Нижнего Новгорода о признании в части недействующим абз. 10 п. 2.2 Положения об организации похоронного дела в г. Нижнем Новгороде, утвержденного Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 30.03.2005 г. № 25 "О погребении и похоронном деле в г. Нижнем Новгороде", удовлетворены в полном объеме.
Заслушав доклад судьи Нижегородского областного суда Гущевой Н.В., судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

установила:

Прокурор города Нижнего Новгорода обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующим абзац 10 пункта 2.2 Положения об организации похоронного дела в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 30 марта 2005 года № 25 "О погребении и похоронном деле в городе Нижнем Новгороде", в части возложения обязанности на хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в области погребения и похоронного дела, иметь документы, свидетельствующие о наличии помещения на территории муниципальных кладбищ, предназначенного для хранения инвентаря, а также договора на дезинфекцию инструментов и инвентаря.
В обоснование своих требований прокурор указал, что абзац 10 пункта 2.2 Положения не соответствует требованиям федерального законодательства, а также содержит коррупциогенный фактор.
В соответствии с названной нормой, хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги в области похоронного дела, должны иметь при выполнении работ по рытью могилы и захоронению документы, свидетельствующие о наличии у хозяйствующих субъектов помещения на территории муниципальных кладбищ, предназначенного для хранения инвентаря, а также договора на дезинфекцию инструментов и инвентаря.
Однако, как указывает прокурор, СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" (далее - СанПиН 2.1.2882-11) не возлагает на хозяйствующих субъектов иметь в наличии помещения на территории муниципальных кладбищ, предназначенные для хранения инвентаря, а также договоры на дезинфекцию инструментов и инвентаря. Кроме того, хозяйствующие субъекты вправе при наличии соответствующих разрешительных документов производить дезинфекцию самостоятельно. Установление в императивном порядке обязанности иметь именно договор на дезинфекцию инструментов и инвентаря противоречит пунктам 1.3, 3.15, 3.16 СанПиН 2.1.2882-11.
Возложение обязанности на хозяйствующих субъектов иметь в наличии помещение на территории муниципального кладбища, предназначенного для хранения инвентаря при выполнении работ по рытью могилы и захоронению, является установлением неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, так как для исполнения данной обязанности хозяйствующим субъектам необходимо заключать договора аренды муниципального имущества, в связи с тем, что муниципальные кладбища в силу пункта 4.1.2 Положения о погребении и похоронном деле в городе Нижнем Новгороде, принятого постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 октября 2009 года № 109, находятся в собственности города Нижнего Новгорода.
Также, в случае отсутствия соответствующих помещений на территории муниципального кладбища, исполнение вышеуказанной обязанности будет невозможно.
Кроме того, по мнению прокурора, установление обязанности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области погребения и похоронного дела, иметь помещения на территории муниципальных кладбищ для хранения инвентаря, а также договора на дезинфекцию инструментов и инвентаря, является, по мнению прокурора, коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом "а" пункта 4 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
Учитывая, что помещения на территории муниципальных кладбищ, которые могут быть использованы для хранения инвентаря, закреплены на праве хозяйственного ведения за МП "КРУН", которое осуществляет деятельность в области погребения и похоронного дела за плату, установление обязанности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области погребения и похоронного дела, иметь помещения на территории муниципальных кладбищ для хранения инвентаря, приводит к тому, что указанную деятельность на территории муниципальных кладбищ может осуществлять только указанное Предприятие, что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В судебном заседании прокурор Броницкий С.И. поддержал заявленные требования по тем же основаниям и просил их удовлетворить.
Представитель заинтересованного лица администрации города Нижнего Новгорода по доверенности А.Д.Н. в судебном заседании требования прокурора не признала и пояснила, что установленные абзацем 10 пункта 2.2 Положения об организации похоронного дела требования обусловлены санитарными нормами.
Как следует из пункта 1.2 Гигиенических требований к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения (СанПиН 2.1.2882-11), утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.06.2011 № 84, санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и эксплуатацией кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения и имеющими право на занятие данными видами деятельности.
В соответствии с пунктом 3.16 СанПиН 2.1.2882-11 инструмент после произведения работ, связанных с захоронением и перезахоронением трупов и останков, подлежит обеззараживанию и не должен выноситься за пределы кладбища. Средства для перевозки останков должны быть изготовлены из легкоочищаемых покрытий и подлежат дезинфекции после проведенных работ.
Таким образом, абзац 10 пункта 2.2 Положения об организации похоронного дела, введенный постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 15 июля 2013 года № 2623, введен во исполнение вышеуказанных требований СанПиН 2.1.2882-11 и в развитие содержащихся в них норм.
Представитель администрации указала, что системное толкование норм СанПиН 2.1.2882-11, и положений постановления администрации города Нижнего Новгорода от 30.03.2005 № 25 позволяет сделать вывод, что хозяйствующий субъект вправе предоставить документ, которым может являться и договор, подтверждающий возможность исполнения санитарных норм, заключенный в соответствии с нормами гражданского законодательства. Обязательного требования предоставить договор аренды муниципального имущества рассматриваемый нормативный правовой акт не содержит.
Также хозяйствующий субъект вправе обратиться в комиссию по инвестиционной политики и земельными отношениями города Нижнего Новгорода с заявкой о выделении земельного участка под строительство (установку) стационарного (нестационарного) объекта торгового либо иного назначения.
Предоставление земельных участков осуществляется на основании решения инвестиционной комиссии по инвестиционной политики и земельными отношениями города Нижнего Новгорода.
Деятельность вышеуказанной комиссии регулируется Положением о комиссии по инвестиционной политики и земельными отношениями города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 23.08.1994 № 74 "О земельных отношениях в городе Нижнем Новгороде".
Указанный порядок получения на каком-либо праве помещений на территориях муниципальных кладбищ применим и для получения земельных участков для размещения на них временных объектов для хранения инвентаря.
Таким образом, по мнению администрации города, рассматриваемой нормой не введены новые нормы, устанавливающие какие-либо требования к гражданам и организациям, являющиеся трудновыполнимыми, обременительными и противоречащими требованиям действующего законодательства.
Указала также, что 10 июля 2013 года прокуратура города Нижнего Новгорода, проверив проект постановления администрации города Нижнего Новгорода "О внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода от 30.03.2005 № 25", установила, что проект соответствует требованиям законодательства, коррупциогенные факторы не содержит, нарушения правил юридической техники, внутренние противоречия отсутствуют.
Просила отказать в удовлетворении требований прокурора в полном объеме.
Решением Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 10.12.2013 г. исковые требования прокурора города Нижний Новгород к администрации г. Нижнего Новгорода о признании в части недействующим абз. 10 п. 2.2 Положения об организации похоронного дела в г. Нижнем Новгороде, утвержденного Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 30.03.2005 г. № 25 "О погребении и похоронном деле в г. Нижнем Новгороде", удовлетворены в полном объеме.
Суд постановил: признать абзац десятый пункта 2.2 Положения об организации похоронного дела в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 30 марта 2005 № 25 "О погребении и похоронном деле в городе Нижнем Новгороде" (в редакции постановления от 15 июля 2013 года № 2623), в части возложения на хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в области погребения и похоронного дела, обязанности при выполнении работ по рытью могилы и захоронению иметь документы, свидетельствующие о наличии у хозяйствующих субъектов помещения на территории муниципальных кладбищ, предназначенного для хранения инвентаря, а также договора на дезинфекцию инструмента и инвентаря, недействующим с момента его принятия.
Сообщение о настоящем решении после его вступления в законную силу, подлежит опубликованию в газете "День города. Нижний Новгород", а также на официальном сайте администрации города Нижнего Новгорода в сети Интернет.
Не согласившись с указанным решением суда, представитель администрации г. Нижнего Новгорода Д.Н.А. подала апелляционную жалобу в Нижегородский областной суд, в которой просит решение Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 10.12.2013 г. отменить в полном объеме. Указывает, что при рассмотрении дела суд не применил нормы, подлежащие применению, что является одним из оснований для отмены решения суда. Также, в данном случае имеют место недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права.
В заседание судебной коллегии явились: прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области Купцов М.А., представители администрации г. Нижнего Новгорода А.Д.Н., А.А.К., по доверенностям.
Лицам, участвующим в деле, разъяснены процессуальные права. Права ясны, понятны. Отводов и ходатайств не заявлено.
Согласно ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда приходит к следующему.
В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как указано в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление Пленума № 48), при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое постановление издано уполномоченным лицом, в надлежащей форме (в форме постановления), и введено в действие при соблюдении установленного порядка его официального опубликования.
В соответствии с разъяснениями п. 25 Постановления Пленума № 48, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, судам необходимо выяснять, является ли оно определенным.
Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.
Согласно части 4 статьи 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, решения юридических лиц по указанным вопросам, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила не должны противоречить санитарным правилам.
Санитарные требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения определены в СанПиН 2.1.2882-11.
Согласно пункту 1.3 СанПиН 2.1.2882-11 требования по размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий, сооружений и помещений похоронного назначения, включаемые в нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти и местного самоуправления, должны соответствовать положениям настоящих санитарных правил.
В соответствии с пунктом 3.16 СанПиН 2.1.2882-11 инструмент после произведения работ, связанных с захоронением и перезахоронением трупов и останков, подлежит обеззараживанию и не должен выноситься за пределы кладбища. Средства для перевозки останков должны быть изготовлены из легкоочищаемых покрытий и подлежат дезинфекции после проведенных работ.
Из правового анализа приведенных норм следует, что СанПиН 2.1.2882-11 не возлагает на хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области похоронного дела иметь в наличии помещения на территории муниципальных кладбищ, предназначенные для хранения инвентаря, а также договоры на дезинфекцию инструментов и инвентаря.
Таким образом, СанПиН 2.1.2882-11 не исключает права хозяйствующих субъектов при наличии соответствующих разрешительных документов производить дезинфекцию инструментов и инвентаря самостоятельно.
С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что возложение оспариваемым абзацем 10 пункта 2.2 Правил обязанностей для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области похоронного дела иметь договор на дезинфекцию инструментов и инвентаря, а также документы, свидетельствующие о наличии помещения на территории кладбища для хранения инструментов и инвентаря, является установлением неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований, не предусмотренных нормами СанПиН 2.1.2882-11.
Однако судебная коллегия не может согласиться с оценочными суждениями суда первой инстанции в той части, что постановление администрации города Нижнего Новгорода от 30 марта 2005 года № 25 (в редакции постановления от 15 июля 2013 года № 2623) нарушает требования федерального законодательства в сфере защиты конкуренции.
В силу п. 1 Постановления Пленума № 48, суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, статьей 23 Федерального закона "О защите конкуренции").
Статьей 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" определен круг полномочий антимонопольного органа, к числу которых относятся:
1) возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства;
3) выдача органам местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний: а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.
Районным судом принято во внимание решение УФАС по Нижегородской области от 25 ноября 2013 года по делу № 1063-ФАС52-04/13.
Из данного решения следует, что действиями администрации г. Н.Новгорода, нарушающими Федеральный закон "О защите конкуренции", является установление в абз. 10, 11 пункта 2.2 Положения об организации похоронного дела обязанностей хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в области похоронного дела, иметь при выполнении работ по рытью могилы и захоронению документы, свидетельствующие о наличии у хозяйствующих субъектов помещения на территории муниципальных кладбищ, предназначенного для хранения инвентаря, а также договора на дезинфекцию инструментов и инвентаря.
Согласно данному решению, Комиссия УФАС по Нижегородской области, рассмотрев 11 ноября 2013 года дело о нарушении администрацией города Нижнего Новгорода части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части совершения действий (бездействия), которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг населению города Нижнего Новгорода, решила: 1. Признать администрацию г. Н.Новгорода нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части совершения действий (бездействия), которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг населению города Нижнего Новгорода. 2. Выдать администрации г. Н.Новгорода предписание об отмене или изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство (л.д. 56-70, 71-72).
Таким образом, вопрос о соблюдении администрацией г. Н.Новгорода требований антимонопольного законодательства в данном случае подведомственен арбитражному суду.
Кроме того, Федеральный закон "О защите конкуренции" не относится к нормативным правовым актам, регулирующим исполнение государственной функции по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и в частности в области осуществления деятельности на местах погребения, поэтому суд не может проверять оспариваемое Положение (абз. 10 п. 2.2) на соответствие указанным нормам.
Вместе с тем, не верный вывод суда первой инстанции в данной части не может повлечь отмену обжалуемого судебного акта.
Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию администрации г. Н.Новгорода, излагавшуюся в судебном заседании суда первой инстанции, были предметом судебного рассмотрения районного суда, направлены на иную оценку норм материального права и обстоятельств, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами ст.ст. 12, 56, 67 ГПК РФ, и они не могут служить основанием для отмены решения суда по вышеприведенным основаниям.
На основании изложенного, и руководствуясь статьями 328 - 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

определила:

решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 10.12.2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации г. Нижнего Новгорода Д.Н.А. - без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------