Решение Нижегородского областного суда от 21.02.2014 по делу N 3-16/14 <О признании недействующим приказа департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 N 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд">
НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 21 февраля 2014 г. по делу № 3-16/14
Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда
в составе председательствующего судьи Кручинина М.А.,
при секретаре судебного заседания П.К.В.,
с участием старшего помощника Нижегородского природоохранного прокурора Бахтина Н.А., представителя департамента лесного хозяйства Нижегородской области П.О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности Волжского межрегионального природоохранного прокурора Агибалова А.Н. о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу приказа департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" (в редакции от 17.09.2013 года),
УСТАНОВИЛА:
Исполняющий обязанности Волжского межрегионального природоохранного прокурора Агибалов А.Н. обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу приказа департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" (в редакции от 17.09.2013 года).
В обоснование заявления указал, что при осуществлении функций по надзору за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой было установлено, что приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" (в редакции от 17.09.2013 года) противоречит положениям статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Правом издавать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий частью 8 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации наделен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Так как до настоящего времени федеральным органом исполнительной власти административный регламент предоставления государственных услуг и исполнения государственных функции по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений не принят, то такой регламент в силу части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации вправе утвердить только высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В Нижегородской области высшим должностным лицом является Губернатор Нижегородской области, однако административный регламент департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" утвержден приказом директора департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799. С учетом изложенного прокурор полагал, что директор департамента лесного хозяйства Нижегородской области, утвердив административный регламент, вышел за пределы полномочий, предоставленных федеральным законом органам исполнительной власти Нижегородской области, в связи с чем регламент должен быть признан недействующим.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен департамент лесного хозяйства Нижегородской области.
При рассмотрении дела в Нижегородском областном суде представитель заявителя старший помощник Нижегородского межрегионального природоохранного прокурора Бахтин Н.А. требования, содержащиеся в заявлении, поддержал. Также указал, что на приказ, которым утвержден данный административный регламент, прокурором приносился протест, который был отклонен Департаментом. Основанием для отказа в удовлетворении протеста явилось то, что в соответствии с Законом Нижегородской области от 01.11.2007 года № 143-З "О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области" порядок рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд устанавливается Правительством области. Согласно Порядку установления объема древесины на очередной год для заготовки гражданами для собственных нужд, рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан, утвержденному постановлением Правительства Нижегородской области от 11.02.2008 года № 29, орган исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющий государственное управление в сфере лесных отношений, и его территориальные органы осуществляют рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины, на основании которых принимают решение о подготовке договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд. Однако, как считает прокурор, отказ в удовлетворении протеста по вышеуказанным основаниям не является обоснованным, поскольку порядок заготовки древесины для собственных нужд и процедура заключения договора купли-продажи древесины для собственных нужд граждан - это различные полномочия. В соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. В соответствии с частью 4 статьи 30 Лесного кодекса Российской Федерации граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, заключение которых согласно пункту 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации является полномочием, переданным Российской Федерацией субъектам Российской Федерации. Заключению договора купли-продажи или отказу в его заключении предшествует принятие соответствующего решения. В соответствии с пунктами 3.1, 3.2, 3.4, 3.5 Порядка установления объема древесины на очередной год для заготовки гражданами для собственных нужд, рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 11.02.2008 года № 29 (в редакции от 19.08.2013 года), заготовка древесины гражданами для собственных нужд допускается только при наличии договора купли-продажи лесных насаждений, подготовку Договора на основании обращений граждан осуществляют Лесничества. Лесничество по результатам рассмотрения заявлений граждан выносит решение о подготовке проекта Договора, о чем заявители информируются в течение 10 календарных дней с даты получения их заявлений, либо возвращает заявление заявителю, договор заключается уполномоченным органом и гражданами в течение 10 рабочих дней с даты внесения гражданами установленной платы. Пунктом 2.3 оспариваемого Административного регламента предусмотрено, что результатом предоставления государственной услуги является принятие решения о выделении гражданам древесины с целью заготовки для собственных нужд или отказ от выделения гражданам древесины с целью заготовки для собственных нужд с мотивированным обоснованием отказа. Оспариваемый Административный регламент предусматривает порядок предоставления государственной услуги, конечным результатом которой является заключение договора купли-продажи лесных насаждений, в связи с чем, по мнению прокурора, доводы департамента лесного хозяйства Нижегородской области являются необоснованными, а приказ, которым утвержден Административный регламент, должен быть признан недействующим.
Представитель департамента лесного хозяйства Нижегородской области П.О.А. с заявлением прокурора не согласилась. Указала, что в соответствии с пунктом 4 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 41.3 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 77 Лесного кодекса Российской Федерации граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По мнению представителя заинтересованного лица указанные правовые нормы являются специальными и подлежат применению при рассмотрении данного дела, а статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации носит общий характер. Административный регламент о порядке рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины вопросы заключения договора купли-продажи не регулирует. Имеются два способа заключения договора купли-продажи: непосредственно с гражданами и по результатам аукционов. Статья 83 Лесного кодекса РФ как раз подразумевает заключение договоров купли-продажи по результатам аукционов. Пояснила в суде, что в соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 22 ноября 2007 года № 430, административные регламенты утверждаются нормативными правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти Нижегородской области, за исключением административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий в случаях, установленных федеральными законами, которые подлежат утверждению указами Губернатора Нижегородской области. Статьей 30 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Законом Нижегородской области от 01 ноября 2007 года № 143-З "О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области" порядок рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд устанавливается Правительством области. Согласно Порядку установления объема древесины на очередной год для заготовки гражданами для собственных нужд, рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан, утвержденному постановлением Правительства Нижегородской области от 11.02.2008 года № 29, орган исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющий государственное управление в сфере лесных отношений, и его территориальные органы осуществляют рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины, на основании которых принимают решение о подготовке договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан. Таким образом, по мнению представителя департамента лесного хозяйства Нижегородской области, административный регламент разработан в соответствии с указанными нормативными актам Нижегородской области, в целях реализации полномочий органа исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющего государственное управление в сфере лесных отношений в части полномочий, отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации. Также представитель департамента лесного хозяйства Нижегородской области П.О.А. пояснила суду, что после получения в лесничестве разрешения о выделении гражданину древесины с целью заготовки для собственных нужд гражданин обращается в это же лесничество, куда вносит денежные средства в счет договора купли-продажи, далее заключается договор, и гражданин приобретает право на осуществление порубки лесных насаждений на том участке, который ему выделен. Предусмотренные статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации субвенции передаются каждый год, в том числе, на заключение договоров купли-продажи.
Рассмотрев материалы настоящего дела, обсудив доводы и требования заявления, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда приходит к следующему.
На основании части 1 статьи 251 ГПК Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Установлено, что оспариваемый приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" был опубликован 31.08.2013 года в издании "Нижегородская правда", № 92 (25699) и включен в Реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области 18.07.2013 года № 04797-414-799.
Из преамбулы приказа следует, что он принят в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации и в целях исполнения Указа Губернатора Нижегородской области от 05 июля 2006 года № 43 "О мерах по проведению административной реформы органов исполнительной власти Нижегородской области".
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды, лесное законодательство.
На основании частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
В соответствии со статьей 2 Лесного кодекса Российской Федерации федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в систему лесного законодательства, одновременно определил пределы и объемы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации, в том числе и его органов исполнительной власти: органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты в целях регулирования лесных отношений в пределах своих полномочий, которые не могут противоречить Лесному кодексу Российской Федерации, другим федеральным законам.
Подпункт 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 82 Лесного кодекса Российской Федерации определяют полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств собственного бюджета, к которым отнесено утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд.
Части 4 и 5 статьи 30 Лесного кодекса Российской Федерации также предусматривают, что граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Порядок и нормативы заготовки древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Исходя из положений части 4 статьи 76 Лесного кодекса Российской Федерации плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а плата по договору купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, для собственных нужд - по ставкам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации.
Частями 3 и 4 статьи 77 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 3); заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности осуществляется соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определяемых в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации.
Частью 5 статьи 77 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и форма примерного договора купли-продажи лесных насаждений утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
На основании пункта 31 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации установление порядка подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.
Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 26 июля 2011 года № 318 утвержден Порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности; приложение № 2 к вышеназванному Приказу Рослесхоза содержит примерную форму договора купли-продажи лесных насаждений, относящуюся и к договору купли-продажи лесных насаждений гражданами для собственных нужд.
Оспаривая приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 г. № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд", прокурор сослался на положения статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов
Частью 8 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе до утверждения регламентов, указанных в части 8 настоящей статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.
В соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373, исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом.
Судом установлено, что до настоящего времени административный регламент предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, указанных в пункте 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти не принят.
С учетом приведенных положений статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации лицом, уполномоченным утверждать вышеназванные административные регламенты до их утверждения на федеральном уровне, является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Согласно статье 21 Устава Нижегородской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 22 декабря 2005 года, высшим должностным лицом области является Губернатор, Председатель Правительства.
Исходя из изложенного в Нижегородской области правом утверждения административного регламента предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере заключения договоров купли-продажи лесных насаждений наделен Губернатор Нижегородской области.
Оспариваемый прокурором приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" утвержден директором департамента лесного хозяйства Нижегородской области.
Не соглашаясь с доводами прокурора об издании оспариваемого приказа неполномочным лицом, представитель департамента лесного хозяйства Нижегородской области указал на то, что административный регламент регулирует правоотношения, не связанные с предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере заключения договоров купли-продажи лесных насаждений, так как регулирует правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд.
Суд не может согласиться с доводами представителя департамента лесного хозяйства Нижегородской области о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не регламентирует порядок исполнения государственной функции по заключению договора купли-продажи лесных насаждений, а также с тем, что статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации не подлежит применению в отношении договоров купли-продажи лесных насаждений, заключаемых гражданами для собственных нужд, без проведения аукциона.
Суд полагает, что утвержденный департаментом лесного хозяйства Нижегородской области Административный регламент регулирует правоотношения, связанные с исполнением субъектом Российской Федерации - Нижегородской областью переданных ему Российской Федерацией полномочий на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений.
Согласно пункту 1.1 Административного регламента данный регламент разработан в целях повышения качества исполнения и доступности предоставления государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" и устанавливает стандарт предоставления государственной услуги, состав, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) департаментом по предоставлению государственной услуги, а также формы контроля за исполнением настоящего Регламента и досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, должностных лиц, государственных служащих.
Пунктом 2.3 Административного регламента предусмотрено, что результатами предоставления государственной услуги являются: принятие решения о выделении гражданам древесины с целью заготовки для собственных нужд либо отказ от выделения гражданам древесины с целью заготовки для собственных нужд с мотивированным обоснованием отказа.
Пунктом 2.4 Административного регламента установлен срок рассмотрения обращений граждан о выделении древесины с целью заготовки для собственных нужд.
Пунктом 2.8 определены основания отказа в предоставлении государственной услуги.
Согласно пункту 3.6.7 Административного регламента руководитель лесничества в день получения проверяет законность и обоснованность проекта решения и в случае его соответствия требованиям лесного законодательства согласия подписывает решение.
Процедура предоставления государственной услуги завершается уведомлением заявителя о решении в предоставлении права заготовки древесины (п. 3.7).
Из пояснений представителя заинтересованного лица следует, что после получения решения руководителя лесничества о выделении гражданину древесины с данным гражданином этим же лесничеством заключается договор купли-продажи древесины.
В соответствии с частью 3 статьи 75 Лесного кодекса Российской Федерации к договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной. Понятие оферты содержится в статье 435 Гражданского кодекса Российской Федерации, акцепта - в статье 438. При этом указанные нормы гражданского законодательства включены в главу 28 Гражданского кодекса Российской Федерации, поименованную как "Заключение договора".
В соответствии со статьей 3 Закона Нижегородской области от 01.11.2007 года № 143-З "О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области" порядок заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан и ставки платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан устанавливаются Правительством области.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 11.02.2008 года № 29 утвержден Порядок установления объема древесины на очередной год для заготовки гражданами для собственных нужд, рассмотрения обращений граждан о выделении им древесины и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан.
Согласно данному порядку заготовка древесины гражданами для собственных нужд допускается только при наличии договора купли-продажи лесных насаждений. Договор купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины гражданами для собственных нужд заключается по форме примерного договора купли-продажи лесных насаждений, утвержденной уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений (пункт 3.1); подготовку Договора на основании обращений граждан осуществляют Лесничества (пункт 3.2); граждане, нуждающиеся в древесине для собственных нужд, установленных статьей 4 Закона № 143-З, обращаются с соответствующим заявлением (заявкой) в лесничество (приложение 2) (пункт 3.3); лесничество по результатам рассмотрения заявлений граждан выносит решение о подготовке проекта Договора, о чем заявители информируются в течение 10 календарных дней с даты получения их заявлений, либо возвращает заявление заявителю (пункт 4.4).
С учетом приведенных норм права суд приходит выводу о том, что подача гражданином в уполномоченный орган заявления о заключении договора купли-продажи (оферты), его рассмотрение и принятие положительного ответа (акцепта) являются неотъемлемой стадией заключения договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд. То обстоятельство, что в оспариваемом нормативном правовом акте непосредственно не регламентировано подписание самого договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, не изменяет его правовой природы.
Разделение понятия "заключение договора" на государственную услугу по вынесению руководителем лесничества решения о предоставлении права заготовки древесины для собственных нужд и государственную функцию, включающую в себя подписание руководителем лесничества договора, суд находит необоснованным. Осуществление действий, связанных с принятием решения о выделении гражданам древесины с целью заготовки для собственных нужд по своей сути является стадией заключения договора купли-продажи лесных насаждений. Заключение договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, соответственно, - завершающей процедурой предоставления государственной услуги, регламентированной оспариваемым нормативным правовым актом. Возможный отказ в предоставлении права заготовки древесины для собственных нужд следует расценивать как отказ гражданину в заключении договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд.
Указанный вывод подтверждается и сравнительным анализом оспариваемого нормативного правового акта с другими административными регламентами, утвержденными Губернатором Нижегородской области в пределах предоставленных ему статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий.
Так, Указом Губернатора Нижегородской области от 31.05.2011 года № 51 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление лесных участков, за исключением лесных участков, расположенных в границах населенных пунктов, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду без проведения аукциона" предусмотрено, что по результатам рассмотрения заявления и прилагаемых документов принимается решение о предоставлении лесного участка в пользование или об отказе в предоставлении лесного участка в пользование заявителю (пункт 3.3.3 административного регламента). При этом в силу пункта 3.1 Регламента одной из административных процедур предоставления государственной услуги является подготовка приказа о предоставлении лесного участка в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное (бессрочное) пользование. Результатом предоставления государственной услуги является подписанный директором департамента приказ о предоставлении лесного участка в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное (бессрочное) пользование (пункт 2.3 административного регламента). Копия приказа о предоставлении лесного участка в пользование или письмо об отказе в предоставлении лесного участка в пользование с представленными документами передаются заявителю непосредственно или направляются почтовым отправлением в течение 3 рабочих дней с момента его подписания директором (пункт 3.4.4 административного регламента). Данный административный регламент утвержден Губернатором Нижегородской области.
Суд не может согласиться с доводом заинтересованного лица о том, что статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации является общей нормой по отношению к статье 30 Лесного кодекса Российской Федерации и не подлежит применению при заключении договоров купли-продажи лесных насаждений гражданами, приобретающими древесину для собственных нужд. Подобного разграничения федеральным законодателем, вопреки утверждению представителя заинтересованного лица, не осуществлено.
Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержат положений, предоставляющих органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации право на принятие административных регламентов относительно какого-либо этапа исполнения переданных Российской Федерации субъекту государства полномочий. Предоставляя субъекту Российской Федерации право на установление порядка заключения договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд и передавая полномочия по заключению такого договора, включая и его подготовку, федеральный законодатель вместе с тем осуществил правовое регулирование относительно административных регламентов, определив федеральный орган, полномочный на их утверждение, а также право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) утвердить административный регламент предоставления государственных услуг и исполнения государственных функции по переданным государственным полномочиям Российской Федерации в случае непринятия уполномоченным федеральным органом исполнительной власти такого административного регламента.
Суд также учитывает и то обстоятельство, что отдельно административный регламент предоставления государственных услуг и исполнения государственных функции по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений Губернатором Нижегородской области не принят, что, по мнению суда, также указывает на фактическое применение оспариваемого прокурором нормативного правового акта при осуществлении переданных государственных полномочий, связанных с подготовкой и заключением договоров купли-продажи лесных насаждений.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что у департамента лесного хозяйства Нижегородской области не имелось полномочий на принятие рассматриваемого административного регламента. При отсутствии утвержденного федеральным органом исполнительной власти административного регламента такой регламент, при необходимости его принятия, может быть утвержден Губернатором Нижегородской области как высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, с учетом изложенного суд считает необходимым заявление прокурора удовлетворить и признать недействующим приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" (в редакции от 17.09.2013 года).
Так как приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" с момента его издания применялся, на его основании были реализованы права граждан, оспариваемый по данному делу нормативный правовой акт должен быть признан недействующим со дня вступления данного решения суда в законную силу.
На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда или сообщение о решении суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая данное требование закона, суд постановляет обязать департамент лесного хозяйства Нижегородской области после вступления данного судебного решения в законную силу опубликовать сообщение о решении в газете "Нижегородская правда".
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, судебная коллегия
РЕШИЛА:
заявление исполняющего обязанности Волжского межрегионального природоохранного прокурора Агибалова А.Н. о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу приказа департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 года № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" (в редакции от 17.09.2013 года) удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приказ департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.06.2013 г. № 799 "Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Рассмотрение обращений граждан о выделении им древесины с целью заготовки для собственных нужд" (в редакции от 17.09.2013 года).
Обязать департамент лесного хозяйства Нижегородской области после вступления данного судебного решения в законную силу опубликовать сообщение о решении в газете "Нижегородская правда".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья областного суда:
М.А.КРУЧИНИН
------------------------------------------------------------------