Решение Нижегородского областного суда от 17.02.2014 по делу N 3-12/14 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 февраля 2014 г. по делу № 3-12/14

Резолютивная часть решения объявлена 14 февраля 2014 года
Мотивированное решение изготовлено 17 февраля 2014 года

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда
в составе председательствующего судьи Гущевой Н.В.
при секретаре Д.Н.А.,
с участием ст. помощника Приволжского транспортного прокурора Иванова А.Н., представителя Законодательного Собрания Нижегородской области К.О.Н., представителя Правительства Нижегородской области Р.О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело
по исковому заявлению Приволжского транспортного прокурора к Законодательному Собранию Нижегородской области о признании пункта 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" недействующим,

УСТАНОВИЛА:

Приволжский транспортный прокурор обратился с заявлением к Законодательному Собранию Нижегородской области о признании пункта 3 части 1 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" недействующим (л.д. 2 - 6).
В заявлении прокурор указал, что проведенной Приволжской транспортной прокуратурой проверкой Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" (в ред. Закона от 02.09.2013 г. № 106-З) на соответствие требованиям федерального законодательства установлено, что п. 3 ч. 1 ст. 4 данного закона противоречит федеральному законодательству.
Указанным пунктом определение понятию "озелененные территории специального назначения Нижегородской области" изложено как санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" земли железнодорожного транспорта - земли транспорта, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта и (или) эксплуатации зданий, строений, сооружений и других объектов железнодорожного транспорта, в том числе земельные участки, расположенные на полосах отвода железных дорог и в охранных зонах.
Полоса отвода железных дорог - это земельные участки, прилегающие к железнодорожным путям, земельные участки, занятые железнодорожными путями или предназначенные для размещения таких путей, а также земельные участки, занятые или предназначенные для размещения железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта.
Охранные зоны - это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям.
В соответствии с п. 2 ст. 9 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта и пассажиров в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, и в местах движения скоростных поездов устанавливаются охранные зоны.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2006 № 611 утверждены Правила установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог (далее - Правила).
В соответствии с п. 4 Правил в границах полосы отвода в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта заинтересованная организация обязана обеспечить следующий режим использования земельных участков: не допускать размещение капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, не допускать в местах прилегания к сельскохозяйственным угодьям разрастание сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности, не допускать в местах прилегания к лесным массивам скопление сухостоя, валежника, порубочных остатков и других горючих материалов.
Согласно п. 10 Правил в границах охранных зон в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта могут быть установлены запреты или ограничения на осуществление следующих видов деятельности: вырубка древесной и кустарниковой растительности, удаление дернового покрова, проведение земляных работ, за исключением случаев, когда осуществление указанной деятельности необходимо для обеспечения устойчивой, бесперебойной и безопасной работы железнодорожного транспорта, повышения качества обслуживания пользователей услугами железнодорожного транспорта, а также в связи с устройством, обслуживанием и ремонтом линейных сооружений, распашка земель.
Приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15.12.1999 № 153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, п. 1.1.2 которых дано определение понятию "озелененные территории специального назначения", аналогичное установленному Законом. Вместе с тем, Правилами также установлено, что расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.
Для земель железнодорожного транспорта установлен особый режим использования земельных участков, что вызвано необходимостью обеспечения режима безопасности функционирования железнодорожного транспорта, вместе с тем, Законом не учитывается их функциональное назначение при расчете потребности в насаждениях, что создает предпосылки для нарушения режима безопасности.

В связи с выявленными нарушениями федерального законодательства, 18.10.2013 Приволжским транспортным прокурором принесен протест на п. 2 ст. 1 Закона с требованием изложить его в следующей редакции: озелененные территории специального назначения Нижегородской области - санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.
31.10.2013 на сессии Законодательного Собрания протест прокурора отклонен, о чем 08.11.2013 получено постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 31.10.2013 № 1066-V "О протесте Приволжского транспортного прокурора на пункт 2 статьи 1 Закона Нижегородской области "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "Об охране озелененных территорий Нижегородской области".
По мнению прокурора, позиция Законодательного Собрания Нижегородской области не основана на действующем законодательстве.
Так, формулировка "насаждения вдоль железных дорог" без конкретизации места нахождения относительно земельных участков, расположенных в полосах отвода железных дорог и в охранных зонах, содержит в себе юридико-лингвистическую неопределенность, т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
В соответствии с п. 19 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства территории поселения, включая озеленение территории, относится к вопросам местного значения поселения.
Пунктом 3 ст. 7 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" полномочия по организации благоустройства и озеленению территорий предоставлены органам местного самоуправления поселений и городских округов.
Законом в действующей редакции, который не содержит указания на необходимость учета функционального назначения территорий специального назначения при расчете потребности в их озеленении, органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно организовывать озеленение земель железнодорожного транспорта, не учитывая при этом имеющиеся требования к особому режиму их использования, что может повлечь значительные тяжкие последствия, связанные с нарушением режима безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, и как следствие, общественной безопасности.
С учетом изложенного, Приволжский транспортный прокурор просил признать пункт 3 части 1 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" недействующим.
В предварительном судебном заседании 7 февраля 2014 г. прокурором были уточнены заявленные требования в порядке ст. 39 ГПК РФ, он просил признать пункт 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" недействующим в части слов "и железных дорог".
Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области К.О.Н. в судебных заседаниях 7 и 14 февраля 2014 г. с заявлением прокурора не согласилась, представила письменные отзывы.
Указала, что принятие Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" находится в пределах ведения и компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области.
Данный Закон области регулирует правоотношения, возникающие в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и улучшение экологической обстановки.
Основной целью Закона является регулирование вопросов охраны озелененных территорий общего пользования для городов и иных населенных пунктов, являющихся административными центрами муниципальных районов Нижегородской области.
В ст. 3 даны основные понятия, используемые в данном Законе области. Так озелененные территории - территории различного функционального назначения, покрытые древесно-кустарниковой и (или) травянистой растительностью естественного или искусственного происхождения, включая участки, не покрытые растительностью, но являющиеся неотъемлемой составной частью данных озелененных территорий земель населенных пунктов.
Поскольку в федеральных законах отсутствует содержание самих понятий, установленных в статьях 3 и 4 Закона области (озелененные территории, зеленые насаждения, категорий озелененных территорий и др.), данные понятия обозначены в Законе области в соответствии с Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных Приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15.12.1999 № 153 и Государственным стандартом Союза ССР "Озеленение городов. Термины и определения. ГОСТ 28329-89", который устанавливает термины и определения понятий, относящихся к озеленению городов. Согласно п. 4 данного ГОСТа термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации и литературы, входящих в сферу деятельности или использующих результаты этой деятельности. Приведенные определения можно при необходимости изменять, вводя в них производные признаки, раскрывая значения используемых в них терминов, указывая объекты, входящие в объем определяемого понятия. Изменения не должны нарушать объем и содержание понятий, определенных в данном стандарте.
В статье 4 Закона области для сведения перечислены категории озелененных территорий Нижегородской области, которые различаются по своему функциональному назначению: общего пользования, ограниченного пользования и специального назначения. Так в пункте 3 части 1 статьи 4 Закона области дано понятие озелененных территорий специального назначения Нижегородской области - это санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Законодательное Собрание не согласно с заявлением прокурора об исключении из понятия "озелененные территории специального назначения" слов "и железных дорог", поскольку:
во-первых, определение озелененных территорий специального назначения дано только в рамках статьи 4 Закона области с целью ознакомления с понятиями категорий озелененных территорий. Норм по организации озеленения земель железнодорожного транспорта и озелененных территорий специального назначения в Законе области не содержится, причем согласно ст. 9 Закона области охрана озелененных территорий ограниченного пользования и специального назначения осуществляется в соответствии с федеральным законодательством;
во-вторых, исключение из определения слов "и железных дорог" означает, что насаждения вдоль железных дорог не будут попадать под определение озелененных территорий специального назначения, что приведет к искажению содержания самого понятия озелененной территории специального назначения, возникновению юридико-технической неопределенности в понятийном аппарате закона области, хотя в соответствии с главой 16 Земельного кодекса Российской Федерации земли железнодорожного транспорта относятся к землям специального назначения;
в-третьих, исключение из данного определения слов "и железных дорог" приведет к несоответствию Закона области федеральным нормативным правовым актам, в том числе Приказу Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15.12.1999 № 153, которым утверждены "Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации", и Государственному стандарту Союза ССР "Озеленение городов. Термины и определения. ГОСТ 28329-89".
В обоснование своего требования прокурор приводит довод, в соответствии с которым, для земель железнодорожного транспорта установлен особый режим использования земельных участков, что вызвано необходимостью обеспечения режима безопасности функционирования железнодорожного транспорта, вместе с тем, как раз отнесение насаждений вдоль железных дорог к озелененным территориям специального назначения, говорит о том, что для этих озелененных территорий установлен особый режим использования земельных участков.
Кроме того, в заявлении прокурора не указана конкретная норма федерального закона, которой, по мнению прокурора, противоречит формулировка, установленная пунктом 3 частью 1 статьей 4 Закона области.
С учетом изложенного, представитель Законодательного Собрания Нижегородской области просила в удовлетворении заявления Приволжского транспортного прокурора отказать.
При рассмотрении дела в суде 14 февраля 2014 года представитель Правительства Нижегородской области Р.О.В., привлеченного к участию в деле определением областного суда по ходатайству представителя Законодательного Собрания Нижегородской области, также с требованиями заявления Приволжского транспортного прокурора не согласилась, представила письменный отзыв.
Указала, что Правительство Нижегородской области считает доводы прокурора необоснованными по следующим основаниям.
Согласно статье 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Пунктом 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области № 110-З дано определение озелененной территории специального назначения Нижегородской области. Под озелененной территорией специального назначения Нижегородской области понимаются санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
В заявлении прокурор приводит нормы Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". Однако ссылка на данные нормы является несостоятельной, поскольку указанный Федеральный закон устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта не общего пользования. Статьей 1 указанного Федерального закона установлено, что правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации. Особенности государственного регулирования использования земель железнодорожного транспорта определены статьей 9 данного Федерального закона.
Закон Нижегородской области № 110-З, содержащий оспариваемую норму, принят по предмету совместного ведения в рамках компетенции субъекта Российской Федерации в сфере охраны окружающей природной среды и не затрагивает компетенцию Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". Исходя из изложенного, данный нормативный правовой акт не может рассматриваться как акт, имеющий большую юридическую силу на предмет соответствия которому может проверяться оспариваемая норма.
Кроме того, необходимо отметить, что приведенные прокурором в качестве основания заявленного требования положения статьи 2 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" устанавливают основные понятия (термины) используемые непосредственно в целях данного закона и не регулирующие вопросы установления категорий озелененных территорий.
Статья 4 Закона Нижегородской области № 110-З, содержащая оспариваемую норму, определяет категории озелененных территорий, существующих на территории Нижегородской области. Данные категории, по своему содержанию, полностью соответствуют понятиям, установленным пунктом 1.1.2 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15.12.1999 № 153. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации воспроизведение в тексте нормативного правового акта субъекта Российской Федерации положений федерального правового акта (дублирование) не может рассматриваться как нарушение федерального законодательства.
Исходя из существа заявленных требований, прокурор полагает, что нарушение действующего законодательства может произойти в будущем при реализации органами местного самоуправления своих полномочий, предусмотренных пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 3 статьи 7 Закона Нижегородской области № 110-З. Однако статьей 9 Закона Нижегородской области № 110-З предусмотрено, что охрана озелененных территорий ограниченного пользования и специального назначения осуществляется в соответствии с федеральным законодательством.
Предполагаемое наступление негативных последствий при правоприменении оспариваемой нормы не может рассматриваться как нарушение чьих-либо прав и законных интересов. Кроме того, смысл, придаваемый правовой норме последующим правовым регулированием при ее непосредственно практическом применении, в соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" не является основанием для признания нормы недействующей.
Таким образом, противоречия между федеральным законодательством и Законом Нижегородской области № 110-З как по сути оспариваемых норм, так и по полномочиям Нижегородской области отсутствуют.
С учетом изложенного, представитель Правительства Нижегородской области просила в удовлетворении заявления Приволжского транспортного прокурора отказать.
Рассмотрев материалы настоящего дела, обсудив доводы и требования заявления Приволжского транспортного прокурора, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда приходит к следующему.
В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как указано в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
В соответствии с разъяснениями п. 25 Постановления Пленума № 48, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, судам необходимо выяснять, является ли оно определенным.
В соответствии с подпунктами "д", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, а также законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. В силу ст. 5 этого же закона по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Закон Нижегородской области от 01 марта 2011 года № 25-З "О Законодательном Собрании Нижегородской области" определяет правовой статус, функции, структуру, основы организации и формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Нижегородской области - Законодательного Собрания Нижегородской области (далее - Законодательное Собрание).
Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Нижегородской области (далее - область) и входит в систему органов государственной власти области статья 1 названного Закона).
В силу п. 2 ч. 1 статьи 4 Закона № 25-З "О Законодательном Собрании Нижегородской области", к основным полномочиям Законодательного Собрания относится осуществление законодательного регулирования по предметам ведения области и по предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий области.
Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об окружающей среде). В соответствии с его статьей 61 зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.
В статье 6 названного Федерального закона, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определено, что указанные органы вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением.
Закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области № 110-З) регулирует правоотношения, возникающие в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и улучшение экологической обстановки.
Основной целью Закона является регулирование вопросов охраны озелененных территорий общего пользования для городов и иных населенных пунктов, являющихся административными центрами муниципальных районов Нижегородской области.
Законодательство Нижегородской области в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области основано на положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Нижегородской области (статья 2 Закона).
Таким образом, Закон Нижегородской области № 110-З принят Законодательным Собранием Нижегородской области в пределах предоставленных полномочий.
Закон Нижегородской области № 110-З был официально опубликован в печатном издании "Правовая среда", № 66(854), 20.09.2007 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 174(3826), 20.09.2007).
В силу ст. 15 Закона, настоящий Закон вступил в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.
Изменения, внесенные Законом Нижегородской области от 02.09.2013 № 106-З, вступили в силу со дня официального опубликования - статья 2 данного Закона (опубликован в "Нижегородских новостях" - 07.09.2013).
Как указано выше, Закон Нижегородской области от 02 сентября 2013 года № 106-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" вносит изменения, в том числе, в пункт 3 части 1 статьи 4, излагая его в следующей редакции:
"3) озелененные территории специального назначения Нижегородской области - санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Как следует из заявленных требований, прокурор просит признать пункт 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" недействующим в части слов "и железных дорог".
Анализ действующего законодательства позволяет суду прийти к следующим выводам.
В силу статьи 44 Закона об окружающей среде, в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Согласно ст. 61 названного Закона зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.
В пункте 1 статьи 4 Закона Нижегородской области № 110-З даны определения категориям озелененных территорий Нижегородской области:
1) озелененные территории общего пользования Нижегородской области - территории, используемые для рекреационных целей (парки, сады, скверы, бульвары, набережные и другие рекреационно-природные территории);
2) озелененные территории ограниченного пользования Нижегородской области - это территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения, здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;
3) озелененные территории специального назначения Нижегородской области - санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
(п. 3 в ред. Закона Нижегородской области от 02.09.2013 № 106-З)
Указанные в части 1 настоящей статьи озелененные территории являются составной частью зеленого фонда городских и сельских поселений Нижегородской области (часть 2).
В ранее действовавшей редакции пункт 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области № 110-З был изложен следующим образом: "3) озелененные территории специального назначения Нижегородской области - санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, ботанические сады, цветочно-оранжерейные хозяйства".
То есть, изменения, внесенные Законом Нижегородской области № 106-З, состояли в следующем: 1) исключены из категории озелененных территорий специального назначения Нижегородской области ботанические сады; 2) включены в данную категорию территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Отнесение к указанной категории насаждений вдоль автомобильных и железных дорог имело место изначально, и не претерпело изменений в редакции Закона Нижегородской области № 106-З.
Вышеперечисленные категории озелененных территорий Нижегородской области, по своему содержанию, соответствуют понятиям, установленным пунктом 1.1.2 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15.12.1999 № 153.
Согласно данной норме, выделяются три основных категории озелененных территорий: озелененные территории общего пользования; озелененные территории ограниченного пользования; озелененные территории специального назначения, которые определяются как санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона "Об особо охраняемых территориях".
В соответствии с Государственным стандартом Союза ССР "Озеленение городов. Термины и определения. ГОСТ 28329-89", определение термину "озелененная территория специального назначения" дано следующим образом: "Озелененная территория санитарно-защитных, водоохранных, защитно-мелиоративных, противопожарных зон, кладбищ, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, ботанические, зоологические и плодовые сады, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства".
Иные нормативные правовые акты, содержащие понятия "озелененные территории специального назначения", отсутствуют.
Доводы прокурора, что наличие в понятии "озелененные территории специального назначения" слов "и железных дорог" может повлечь тяжкие последствия, связанные с нарушением режима безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, в частности, при реализации органами местного самоуправления своих полномочий, предусмотренных пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 3 статьи 7 Закона Нижегородской области № 110-3, - не могут служить основанием к удовлетворению заявленных требований.
В соответствии с главой 16 Земельного кодекса Российской Федерации земли железнодорожного транспорта относятся к землям специального назначения.
В соответствии со статьей 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах и других озелененных территорий в границах этих поселений, а следовательно, защите подлежат не любые территории, а определенные законом.
Таким образом, отнесение насаждений вдоль железных дорог к категории "озелененные территории специального назначения" говорит о том, что для этих территорий устанавливается особый режим охраны.
Судебная коллегия полагает, что введение Законом Нижегородской области № 110-З в статье 4 определения категорий озелененных территорий Нижегородской области, в том числе, категории озелененных территорий специального назначения, куда подпадают и насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, не порождает неопределенности в применении данной нормы.
Напротив, исключение из содержащегося в статье 4 Закона Нижегородской области № 110-З определения категории "озелененные территории специального назначения" слов "и железных дорог" приведет к тому, что при реализации в дальнейшем органами местного самоуправления функций по охране озелененных территорий возникнет неопределенность относительно охраны земель железнодорожного транспорта как специального объекта.
Кроме того, в заявлении прокурора не указана конкретная норма федерального закона, которой, по мнению прокурора, противоречит формулировка, установленная пунктом 3 частью 1 статьей 4 Закона Нижегородской области № 110-З.
Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта не общего пользования, и не затрагивает сферу охраны окружающей природной среды.
Также, довод прокурора, что оспариваемая норма не содержит фразу "Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения" является не состоятельным.
Особенности по отношению к гражданскому обороту (отношения к собственности, продажа, аренда), режимам пользования и способам хозяйствования не являются предметом регулирования ст. 4 Закона Нижегородской области № 110-З.
В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о необходимости отказа Приволжскому транспортному прокурору в удовлетворении его заявления.
На основании изложенного, и руководствуясь ст. ст. 26, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

РЕШИЛА:

В удовлетворении заявления Приволжского транспортного прокурора о признании пункта 3 части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. № 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" недействующим в части слов "и железных дорог", - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья областного суда
Н.В.ГУЩЕВА


------------------------------------------------------------------