Решение Нижегородского областного суда от 14.02.2014 по делу N 3-14/2014 <О признании недействующим постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 N 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 14 февраля 2014 г. по делу № 3-14/2014

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Бушминой А.Е.,
при секретаре судебного заседания И.И.В.
с участием прокурора Нижегородской областной прокуратуры Федотова С.В.
заявителя П.М.Н.
представителей Правительства Нижегородской области Р.О.В., Б.А.И.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению П.М.Н.
о признании недействующим Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий"

УСТАНОВИЛА:

П.М.Н. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и отмене Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий".
В обоснование заявленных требований П.М.Н. указал, что 25.03.2010 года на основании договора дарения от 07.07.2009 года было зарегистрировано его право собственности на земельный участок кадастровый номер xxx, категории земель - земли населенных пунктов, назначение для малоэтажного жилищного строительства, общей площадью 318 696 кв. м, расположенного по адресу: Нижегородская область, <...> район, x "x", поле x, севооборот x.
Распоряжением Правительства Нижегородской области от 04.02.2010 года № 134-р "О включении земельного участка в границы населенного пункта" в границы с. П <...> района Нижегородской области включен земельный участок категории земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 316696 + 4934 кв. м с кадастровым номером xxx, местоположение: Нижегородская область, <...> район, x "x", поле x, севооборот x, в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка. Данным распоряжением Правительства Нижегородской области использование указанного земельного участка установлено в целях малоэтажного жилищного строительства. Пунктом 3 указанного распоряжения земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов.
Решением собственника земельного участка кадастровый номер ххх П.М.Н. от 30.03.2011 года было произведено разделение указанного земельного участка на 166 отдельных земельных участков площадью от 1 044 кв. м до 3 155 кв. м. Вновь образованные земельные участки были поставлены на кадастровый учет 18.04.2012 года, на них оформлены кадастровые паспорта. Одновременно земельный участок с кадастровым номером ххх был снят с кадастрового учета.
Постановлением администрации Ч сельсовета Арзамасского района Нижегородской области от 21.07.2011 года № 120 "Об утверждении проекта генерального плана коттеджного поселка "x" утвержден генеральный план коттеджного поселка. В связи со строительством индивидуальных жилых домов в с. П <...> района Нижегородской области, решением сельского совета Ч сельсовета от 10.11.2011 года № x "О присвоении наименований новых улиц в с. П <...> района Нижегородской области" вновь образованным улицам новой застройки в с. П x района присвоены наименования Б, З, Л, З, Г.
Постановлением администрации Ч сельсовета <...> района Нижегородской области от 23.11.2011 года № x "О присвоении почтового адреса" вновь образованным земельным участкам в с. П были присвоены почтовые адреса.
Постановлением администрации Ч сельсовета <...> района от 30.11.2011 года № x "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков" на основании заявления П.М.Н., земельным участкам, принадлежащим ему был изменен вид разрешенного использования с "малоэтажное жилищное строительство" на "индивидуальное жилищное строительство".
Впоследствии П.М.Н. были получены разрешения на строительство на несколько из принадлежащих ему земельных участках и были начаты строительные работы.
16.09.2013 года принято Постановление Правительства Нижегородской области от № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий", которое опубликовано 16.09.2013 года путем размещения на официальном сайте Правительства Нижегородской области в сети "Интернет".
В соответствии с указанным Постановлением реорганизованы Пустынский государственный биологический (охотничий) заказник областного значения (Арзамасский район), памятник природы регионального значения "Пустынские озера" (Арзамасский район), памятник природы регионального значения "Болото Горское" (Сосновский район), памятник природы регионального значения "Озеро Горское" (Сосновский район), памятник природы регионального значения "Болото Развино" (Сосновский район) и памятник природы регионального значения "Озеро Большое Унзово" (Сосновский район) в единую особо охраняемую природную территорию - государственный природный заказник регионального значения "Пустынский".
П.М.Н. считает, что данное Постановление принято с нарушением действующего законодательства и нарушает его конституционные права, как собственника земельных участков, указанных в утвержденном данным постановлением "Положением о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский".
В нарушение пункта 2 статьи 23 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" № 33-ФЗ от 14.03.1995 года образование единой особо охраняемой природной территории - Государственный природный заказник регионального значения "Пустынский" было произведено без соответствующего согласования с органами местного самоуправления, в частности с Администрацией Арзамасского муниципального района Нижегородской области.
В соответствии со статьями 14, 19 Закона Нижегородской области "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" № 98-З от 08.08.2008 года, реорганизацией особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения является изменение их границ, режима, категории, значения. Решения о реорганизации особо охраняемых природных территорий принимаются в том же порядке, что и решения об образовании таких территорий, то есть Правительством Нижегородской области по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
Оспариваемым Постановлением было принято "Положение об Уразовском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения", однако к Постановлению приложено иное Положение, а именно "Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский". Поэтому Постановление Правительства Нижегородской области № 651 также подлежит отмене ввиду его неопределенности.
П.М.Н. указал, что Постановление Правительства Нижегородской области является незаконным и нарушает его права как гражданина РФ, гарантированные Конституцией РФ, а именно право частной собственности на землю, поскольку оспариваемое Постановление устанавливает ограничения в законном использовании принадлежащих ему на праве собственности земельных участков в нарушение действующих Федеральных законов. Также нарушает право П.М.Н. участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, что выражается в принятии оспариваемого Постановления без необходимого согласования с органами местного самоуправления, и в том, что не был соблюден порядок перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий, установленный статьей 84 Земельного кодекса РФ и статьей 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" № 191-ФЗ от 29.12.2004 года, который включает в себя обязательное проведение публичных слушаний по данному вопросу. Кроме этого, оспариваемое Постановление нарушает права П.М.Н., связанные с осуществлением строительства на принадлежащих ему земельных участках.
П.М.Н. просил суд отменить полностью Постановление Правительства Нижегородской области № 651 от 16 сентября 2013 года "О реорганизации особо охраняемых природных территорий"; взыскать с Правительства Нижегородской области в свою пользу понесенные по делу судебные расходы в сумме 5 200 рублей, из которых 200 рублей - расходы на оплату государственной пошлины, 5 000 рублей - расходы на оплату юридической помощи.
В порядке статьей 39 ГПК РФ П.М.Н. изменил заявленные требования. Ранее заявленное требование "отменить полностью Постановление Правительства Нижегородской области № 651 от 16 сентября 2013 года "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" изменил на требование "признать Постановление Правительства Нижегородской области № 651 от 16 сентября 2013 года "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" недействующим полностью с момента его принятия (т. 2 л.д. 29 - 30).
Указал, что при принятии оспариваемого Постановления был нарушен п. 1.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального (областного) значения в Нижегородской области, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области № 278 от 08.08.2007 года, в соответствии которым допускается включение в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности по согласованию с ними. Однако, в нарушение указанной нормы права, никакого согласования с П.М.Н., как с собственником земельных участков, не проводилось. Земельные участки, принадлежащие П.М.Н. на праве собственности согласно апелляционному определению Нижегородского областного суда от 25.12.2012 года не входили в состав "Пустынского государственного биологического заказника", реорганизованного оспариваемым Постановлением. Согласований реорганизации заказника с местной администрацией и с собственниками земельных участков, включаемых на основании оспариваемого Постановления в границы заказника земельных участков, Правительство Нижегородской области не получало, чем нарушило положения Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закона Нижегородской области от 08 августа 2008 года № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" и Постановления Правительства Нижегородской области от 08 августа 2007 года № 278 "Об утверждении Типового положения о государственных природных заказниках", а также его права как собственника земельных участков.
В порядке статьей 39 ГПК РФ П.М.Н. изменил заявленные требования, указал, что письмо Арзамасской администрации № 2309 от 14.08.2013 подтверждает факт отсутствия у Правительства области согласования проекта оспариваемого постановления с органами местного самоуправления. В данном письме Администрация Арзамасского района предлагает учесть в Положении о заказнике существенные замечания и предложения, что свидетельствует о невозможности согласовать оспариваемое положение в предложенном варианте. Оспариваемым постановлением нарушены положения Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых территориях", Закона Нижегородской области от 08 августа 2008 года № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", Постановления Правительства Нижегородской области от 08 августа 2007 года № 278 "Об утверждении Типового положения о государственных природных заказниках", поскольку правительство Нижегородской области не получило согласования проекта оспариваемого постановления с местными органами самоуправления и с собственниками земельных участков, кроме этого нарушило схему территориального планирования Арзамасского района, утвержденную ранее в установленном порядке без замечаний со стороны Правительства Нижегородской области и губернатора Минрегионразвития РФ (т. 3 л.д. 71 - 72).
Заинтересованное лицо Правительство Нижегородской области направило в суд отзыв на заявление П.М.Н. (т. 2 л.д. 32 - 36), в котором заявленные требования не признало, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Указало, что Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области на основании пункта 4 статьи 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" была организована работа по проведению комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения. Приказом Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 19.11.2012 № 1147 утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Проект оспариваемого постановления был направлен на согласование в администрацию Арзамасского муниципального района письмом от 24.07.2013 № 919-07-5035. Из администрации Арзамасского района в Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области письмом от 14.08.2013 № 2309 поступил ответ, в котором не содержалось отказа в согласовании проекта постановления, а было указано на замечания в его тексте и предложено внести соответствующие изменения в данный проект. Замечания, признанные Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области обоснованными, были учтены при принятии оспариваемого постановления. Таким образом, согласование проекта постановления с администрацией Арзамасского района было проведено. Кроме того, представитель администрации Арзамасского района принимал участие в проведении общественных обсуждений материалов комплексного экологического обследования (оценки воздействия на окружающую среду), разработанных с целью утверждения Положения о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский". Оспариваемым постановлением не осуществлялся перевод земельных участков из одной категории в другую, в связи с чем ссылка заявителя на нормы права, регулирующие такой перевод, а именно на статью 84 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" является необоснованной. Размещение государственных природных заказников на землях населенных пунктов или на землях иных категорий законодательством не запрещено, также законодательством предусмотрена возможность расположения в границах заказника земельных участков различных собственников.
Пустынский государственный биологический (охотничий) заказник областного значения создан решением Исполкома Горьковского областного совета народных депутатов от 26.11.1984 № 530, этим же решением определены границы заказника. При принятии Положения о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский" границы заказника на территории Арзамасского района остались без изменений, за исключением земель сел Пустынь и Меныциково в том виде, в котором они существовали на момент создания заказника в 1984 году. Поскольку оспариваемым постановлением Правительства Нижегородской области границы заказника на территории Арзамасского района не изменены, земельный участок заявителя остался на территории заказника. Никаких дополнительных ограничений на собственников земельных участков данным постановлением не налагается и, следовательно, права собственности не ограничиваются и не нарушаются.
Кроме того, Правительство Нижегородской области направило в суд дополнение к отзыву (т. 2 л.д. 74 - 83), в котором указало, что в соответствии с п. 3.2.3 Регламента Правительства Нижегородской области согласование проектов правовых актов Правительства РФ осуществляют органы исполнительной власти области - разработчики проектов. Минэкологии Нижегородской области, являясь органом-разработчиком проекта оспариваемого Постановления осуществляло согласование проекта постановления с заинтересованными органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления. Порядок образования государственных природных заказников регионального значения согласно разделу 4 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области предполагает согласование с соответствующими органами местного самоуправления, и не предусматривает согласования с владельцами и пользователями земельных участков. Согласование реорганизации заказника с органами местного самоуправления, на территории которых расположен заказник, - с администрацией Сосновского района и Арзамасского района Нижегородской области произведено в установленном порядке. Оспариваемым постановлением не осуществлялось включение в состав заказника новых земельных участков в границах Арзамасского района Нижегородской области, поэтому согласование с собственниками земельных участков не требовалось. Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В судебном заседании П.М.Н. заявленные требования поддержал, дал объяснения по существу заявленных требований.
В судебном заседании представители Правительства Нижегородской области Р.О.В., Б.А.И., действующие на основании доверенностей (т. 1 л.д. 46, т. 2 л.д. 73), против удовлетворения заявленных требований возражали по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к отзыву.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым заявление П.М.Н. удовлетворить, обсудив доводы заявления, отзыва и дополнения к отзыву на заявление, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 3 ГПК РФ граждане вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.
На основании статьей 26 ГПК областные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статьей 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно пунктам 17, 18, 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части":
17. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
18. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
24. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Частями 1, 2, 4, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено:
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 21 Устава Нижегородской области, систему органов государственной власти в области составляют высший исполнительный орган государственной власти области - Правительство, возглавляемое Губернатором, Председателем Правительства.
В соответствии со статьей 38 Устава Нижегородской области Правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, руководит работой органов исполнительной власти области и контролирует их деятельность. В систему органов исполнительной власти области входят Правительство, министерства и иные органы исполнительной власти области, формируемые Правительством.
Статья 1 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" устанавливает, что Правительство Нижегородской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Нижегородской области. Правительство возглавляет высшее должностное лицо Нижегородской области - Губернатор Нижегородской области, Председатель Правительства. Правительство осуществляет исполнительную власть Нижегородской области.
Согласно пункту 13 статьи 16 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" (т. 1 л.д. 49 - 83) Правительство вправе образовывать особо охраняемые природные территории регионального значения, осуществлять управление и региональный государственный надзор в области охраны и использования таких территорий.
В соответствии со статьей 32 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Постановления Правительства принимаются в порядке, установленном Регламентом. Постановления Правительства имеют общеобязательный характер.
Правительством Нижегородской области принято Постановление от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" (т. 1 л.д. 131 - 149), которое опубликовано в периодическом печатном издании Нижегородской области - "Правовая среда", № 115(1671), 04.10.2013 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 178(5271), 04.10.2013), "Правовая среда", № 116(1672), 05.10.2013 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 179(5272), 05.10.2013) (т. 2 л.д. 31).
Согласно пункту 5 указанного Постановления Правительства Нижегородской области, оно вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования. Следовательно, Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" вступило в силу 16 октября 2013 г.
Данное Постановление Правительства Нижегородской области является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Нижегородской области.
Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции от 25.06.2012, действовавшей на дату принятия Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий") государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции от 25.06.2012, действовавшей на дату принятия Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий") предусматривает, что государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
На основании пункта 2 статьи 22 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.
Пунктом 5 статьи 24 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.
Закон Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" (т. 1 л.д. 117 - 130) регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
В соответствии со статьей 2 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" законодательство Нижегородской области об особо охраняемых природных территорий основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Нижегородской области и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним законов Нижегородской области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Нижегородской области.
Согласно части 4 статьи 8 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах ООПТ регионального и местного значения, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.
Частям 1, 4 статьи 14 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" установлено:
1. Реорганизацией особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения является изменение их границ, режима, категории, значения.
4. Решения о реорганизации особо охраняемых природных территорий принимаются в том же порядке, что и решения об образовании таких территорий.
Согласно статье 19 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области":
2. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.
5. Государственные природные заказники регионального значения находятся в ведении Правительства Нижегородской области и финансируются за счет средств областного бюджета и других не запрещенных законом источников.
7. Решение об образовании государственных природных заказников регионального значения принимает Правительство Нижегородской области по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
8. На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьями 6, 19 Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 года № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", в целях обеспечения сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса Постановлением Правительства Нижегородской области от 08.08.2007 № 278 утверждено Типовое положение о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области (т. 1 л.д. 84 - 116).
Пунктами 1.2, 4.1, 4.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области предусмотрено:
1.2. Допускается включение в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности по согласованию с ними.
4.1. Решение об образовании государственных природных заказников принимает Правительство Нижегородской области по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
4.2. Изменение границ и ликвидация государственных природных заказников осуществляются в том же порядке, что и их образование.
Таким образом, в соответствии с законодательством, действовавшим на дату принятия оспариваемого заявителем П.М.Н. постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий", решение об образовании государственных природных заказников регионального значения, об их реорганизации, изменении их границ принимает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Правительство Нижегородской области по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", части 1, 4 статьи 14, часть 7 статьи 19 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", пунктами 4.1, 4.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области).
Кроме того, в соответствии с пунктом 1.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области допускается включение в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности по согласованию с ними.
Из материалов дела следует, что оспариваемое заявителем П.М.Н. Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" принято в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Нижегородской области от 8 августа 2008 года № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", постановлением Правительства Нижегородской области от 8 августа 2007 года № 278 "Об утверждении Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области".
Оспариваемым заявителем П.М.Н. Постановлением Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" Пустынский государственный биологический (охотничий) заказник областного значения (Арзамасский район), памятник природы регионального значения "Пустынские озера" (Арзамасский район), памятник природы регионального значения "Болото Горское" (Сосновский район), памятник природы регионального значения "Озеро Горское" (Сосновский район), памятник природы регионального значения "Болото Развино" (Сосновский район) и памятник природы регионального значения "Озеро Большое Унзово" (Сосновский район) реорганизованы в единую особо охраняемую природную территорию - государственный природный заказник регионального значения "Пустынский". Установлена площадь заказника - 19729,9 га. Утверждено Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский" (далее - Заказник).
Согласно Положению о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский" местонахождение заказника - Нижегородская область: Арзамасский и Сосновский районы (пункт 3 Положения). Наименование собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, на которых находится заказник: 1. Лесной фонд; 2. Собственники земельных долей бывшего ТнВ "Х" (физические лица и муниципальное образование Арзамасский район - из невостребованных долей); 3. М.Н.П. (Арзамасский район); 4. ТОО "Н" (Арзамасский район); 5. ООО "Р" (Сосновский район); 6. Земли запаса (Пустынские озера) (пункт 4 Положения).
Площадь заказника - 19729,9 га, в том числе Арзамасский район - 6686,5 га, Сосновский район - 13043,4 га; государственный лесной фонд - 18164,0 га (Арзамасское межрайонное лесничество - 5710,0 га, Сосновское районное лесничество - 12454,0 га); собственники земельных долей бывшего ТнВ "Х" (Арзамасский район) - 447,23 га, М.Н.П. - 31,8696 га, ТОО "Н" (Арзамасский район) - 153,7 га, ООО "Р" (Сосновский район) - 589,4 га; земли запаса (Пустынские озера) - 343,7 га. (пункт 5 Положения).
В пункте 6 указанного Положения о заказнике дано описание границ заказника, в том числе восточная граница заказника проходит от точки пересечения границы между Арзамасским и Дальнеконстантиновским районами с трассой нефтепровода (северо-западный угол квартала 10 Сережинского участкового лесничества) вдоль трассы нефтепровода на юго-запад до р. Сережа, исключая территорию с. Пустынь в границах кадастрового квартала номер 52:41:107002.
Оспаривая Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" П.М.Н. указывает, что в нарушение пункта 2 статьи 23 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" № 33-ФЗ от 14.03.1995 года, образование единой особо охраняемой природной территории - Государственный природный заказник регионального значения "Пустынский" было произведено без соответствующего согласования с органами местного самоуправления, в частности с Администрацией Арзамасского муниципального района Нижегородской области.
Сроки и порядок согласования проектов правовых актов установлен Регламентом Правительства Нижегородской области (Утверждено Постановлением Правительства Нижегородской области от 11.12.2009 № 920), согласно которому:
3.3.2. Срок рассмотрения проектов правовых актов, представленных на согласование, не должен превышать 7 рабочих дней со следующего за днем регистрации проекта в согласующем органе (отделе по обеспечению деятельности должностного лица) рабочего дня.
3.3.4. В случае отказа в согласовании согласующая сторона письменно выражает свое мнение по представленному проекту и причину отказа в согласовании.
При условии, когда согласование не получено в течение определенного настоящим Регламентом срока и при этом согласующие стороны не ставят орган-разработчик в известность о причинах отказа в согласовании, орган-разработчик имеет право направить проект на рассмотрение Губернатора или Правительства в редакции разработчика с указанием в листе согласования напротив фамилии согласующего лица (названия согласующего органа исполнительной власти области) фразы "по умолчанию" с указанием даты и номера письма, которым проект был направлен на согласование.
3.5.1. Доработка проекта правового акта по замечаниям согласующих сторон осуществляется органом-разработчиком в течение 7 рабочих дней. После доработки проект повторно (при необходимости) согласовывается стороной, внесшей замечания.
Из материалов дела следует, что разработчиком оспариваемого Постановления Правительство Нижегородской области является Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области (т. 2 л.д. 94).
Проект оспариваемого постановления Правительства Нижегородской области 24.07.2013 г. письмом № 319-07-5035 орган-разработчик - Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области направило на согласование главе администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области (т. 3 л.д. 10 - 11). На данное письмо Администрация Арзамасского района направила ответ от 14.08.2013. № 2309, в котором были высказаны 7 замечаний по тексту проекта Постановления. При этом данным ответом не было отказано в согласовании проекта постановления (т. 3 л.д. 48 - 49).
Согласно письменной информации Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области три замечания Администрации Арзамасского района (№ 1, 3, 4) были учтены, одно замечание отклонено, поскольку не имеет правовых оснований (№ 2), одно замечание носит информационный характер (№ 5), одно замечание противоречит требованиям действующего законодательства (№ 6), одно замечание выходит за пределы компетенции органов местного самоуправления (№ 7) (т. 3 л.д. 1 - 9).
Таким образом, замечания Администрации Арзамасского района по проекту Постановления были частично учтены, соответственно процедура согласования с органом местного самоуправления - Администрацией Арзамасского района была соблюдена.
Также проект оспариваемого постановления Правительства Нижегородской области 01.08.2013 г. письмом № 62000000-48/13 орган-разработчик - Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области направило на согласование главе администрации Сосновского муниципального района Нижегородской области (т. 3 л.д. 53). На данное письмо Администрация Сосновского района не ответила, свои возражения не направила (т. 3 л.д. 69), что в соответствии с пунктами 3.3.2., 3.3.4. Регламента Правительства Нижегородской области (Утверждено Постановлением Правительства Нижегородской области от 11.12.2009 № 920), является согласованием "по умолчанию".
Оспаривая Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" П.М.Н. полагает, что должно быть получено согласие органа местного самоуправления на реорганизацию заказника.
Судебная коллегия не может согласиться с такими доводами заявителя, поскольку пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", частями 1, 4 статьи 14, частью 7 статьи 19 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", пунктами 4.1, 4.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области предусмотрено согласование решений об образовании государственных природных заказников регионального значения, об их реорганизации, изменении их границ с соответствующими органами местного самоуправления, то есть предусмотрено проведение процедуры согласования, которая предполагает учет мнения органа местного самоуправлении. При этом получение согласия органа местного самоуправления на образование, реорганизацию, изменение границ заказника законодательством не предусмотрено.
Как указано выше, процедура согласования проекта оспариваемого постановления с Администрацией Арзамасского района и Администрацией Сосновского района Нижегородской области была соблюдена, поэтому не имеется оснований для признания Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" недействующим в связи с отсутствием согласования с органами местного самоуправления.
Оспаривая Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 П.М.Н. указал, что Постановлением было принято "Положение об Уразовском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения", однако к Постановлению приложено иное Положение, а именно "Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский", поэтому Постановление Правительства Нижегородской области № 651 также подлежит отмене ввиду его неопределенности.
С такими доводами заявителя П.М.Н. судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.
Пунктом 4 оспариваемого Постановления установлено:
4. Внести в решение исполнительного комитета Горьковского областного Совета народных депутатов от 26 ноября 1984 года № 530 "Об организации Уразовского и Пустынского государственных заказников областного значения" следующие изменения:
4.1. Пункт 3 изложить в следующей редакции:
"3. Утвердить прилагаемое Положение об Уразовском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения.".
4.2. Положение о Пустынском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения, утвержденное решением, признать утратившим силу.
Таким образом, пункт 4.2 оспариваемого Постановления в связи с утверждением Положения о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский" признает утратившим силу ранее принятое Положение о Пустынском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения, утвержденное решением исполнительного комитета Горьковского областного Совета народных депутатов от 26 ноября 1984 года № 530.
Соответственно пунктом 4 и 4.1. оспариваемого Постановления внесены изменения в решение исполнительного комитета Горьковского областного Совета народных депутатов от 26 ноября 1984 года № 530 "Об организации Уразовского и Пустынского государственных заказников областного значения" и пункт 3 решения исполнительного комитета Горьковского областного Совета народных депутатов от 26 ноября 1984 года № 530 изложен в новой редакции, из которой исключены сведения об утверждении Положения о Пустынском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения. Поэтому в оспариваемом Постановлении Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 указана новая редакция пункта 3 решения исполнительного комитета Горьковского областного Совета народных депутатов от 26 ноября 1984 года № 530 об утверждении прилагаемого Положения об Уразовском государственном биологическом (охотничьем) заказнике областного значения.
Следовательно, какой-либо неопределенности или неоднозначного толкования в тексте Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" не имеется.
В доводах заявления в суд П.М.Н. указал, что оспариваемым Постановлением нарушен порядок перевода земель иных категорий в земли населенных пунктов, предусмотренный статьей 8 Земельного кодекса РФ. П.М.Н. полагает, что Правительством Нижегородской области не был соблюден порядок перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий, установленный статьей 84 Земельного кодекса РФ и подпунктом 2 пункта 5 статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" № 191-ФЗ от 29.12.2004 года.
Согласно пункту 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Согласно пункту 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ
1. Установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Подпункт 2 пункта 5 статьи 4.1 Федерального закона № 191-ФЗ от 29.12.2004 года "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" устанавливает, что орган местного самоуправления в течение сорока пяти дней с даты поступления указанного в части 4 настоящей статьи заявления проводит публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования.
Судебная коллегия полагает доводы заявителя П.М.Н. о нарушении статей 8, 84 Земельного кодекса РФ и подпункта 2 пункта 5 статьи 4.1 Федерального закона № 191-ФЗ от 29.12.2004 года. "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" необоснованными, поскольку находящиеся у него в собственности земельные участки находятся в черте населенного пункта с. Пустынь Арзамасского района Нижегородской области, оспариваемое постановление Правительства Нижегородской области не изменило границы с. Пустынь
Оспаривая данное Постановление Правительства Нижегородской области П.М.Н. указал, что в нарушение пункта 1.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального (областного) значения в Нижегородской области, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области № 278 от 08.08.2007 года, включение в состав государственного природного заказника регионального значения "Пустынский" земельных участков, принадлежащих П.М.Н. на праве собственности произведено без согласования с ним.
Согласно определению Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. по гражданскому делу по иску Арзамасского городского прокурора в интересах Российской Федерации, Нижегородской области и неопределенного круга лиц к администрации Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области, администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области, П.М.Н. о признании разрешений на строительство незаконными и запрете строительства, понуждении изменить вид разрешенного использования земельных участков, решение Арзамасского городского суда Нижегородской области от 29 августа 2012 года, которым иск прокурора был удовлетворен, было отменено. Судебная коллегия приняла по делу новое решение, которым отказала в удовлетворении иска Арзамасского городского прокурора в интересах Российской Федерации, Нижегородской области и неопределенного круга лиц к администрации Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области, администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области, П.М.Н. о признании разрешений на строительство незаконными и запрете строительства, понуждении изменить вид разрешенного использования земельных участков, - в полном объеме заявленных требований (т. 2 л.д. 1 - 26).
П.М.Н. участвовал в данном деле в качестве ответчика, Правительство Нижегородской области участвовало в данном деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
В соответствии с частью 2 статьи 61 ГПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица.
Указанным апелляционным определением Нижегородского областного суда от 25.12.2013 г. установлены следующие обстоятельства, которые не оспаривают П.М.Н. и Правительство Нижегородской области (т. 2 л.д. 23 - 24):
"06.08.2009 года на основании договора дарения от 07.07.2009 года право собственности на земельный участок общей площадью 318696 кв. м по адресу: Нижегородская область, Арзамасский район, ТнВ "Х", поле х, севооборот х, кадастровый номер: ххх 24.01.2009 г. зарегистрировано за П.М.Н.
Распоряжением Правительства Нижегородской области от 04.02.2010 года № 134-р "О включении земельного участка в границы населенного пункта" земельный участок с кадастровым номером ххх площадью 318696 + 4934 кв. м включен в границы населенного пункта с. Пустынь Арзамасского района Нижегородской области, разрешенное использование земельного участка установлено в целях малоэтажного жилищного строительства, указанный земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов.
18.04.2011 г. П.М.Н. для постановки на кадастровый учет представлены сведения о 166 земельных участках вновь образованных в результате раздела земельного участка.
Постановлением Администрации Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области от 30.11.2011 года № 187 вновь образованным земельным участкам в количестве 166 штук присвоены почтовые адреса.
Постановлением Администрации Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области от 30.11.2011 года № 191 на основании заявления П.М.Н. об изменении вида разрешенного использования земельных участков, протокола № 7 публичных слушаний от 21.10.2011 года, решения о разделе земельного участка, изменен вид разрешенного использования земельных участков в количестве 165 штук с "малоэтажное жилищное строительство" на "индивидуальное жилищное строительство".
27.01.2012 года за П.М.Н. зарегистрировано право собственности на 166 земельных участков, образованных в результате раздела принадлежащего ему земельного участка общей площадью 318696 кв. м по адресу: Нижегородская область, Арзамасский район, ТнВ "Х", поле х, севооборот х, кадастровый номер: ххх.
18.04.2012 г. П.М.Н. администрацией Арзамасского муниципального района выдано разрешение на строительство двух индивидуальных жилых домов на принадлежащих ему земельных участках по адресу: Нижегородская область, Арзамасский район, с. Пустынь, ул. З, уч. х и уч. х, а также на строительство ВЛ-10 кВ для электроснабжения коттеджного поселка "Заповедный край" на арендованном земельном участке, расположенном в 430 м севернее с. Пустынь.
Данный земельный участок был включен в состав земель населенных пунктов, его разрешенное использование изменено на малоэтажное жилищное строительство, а впоследствии после раздела на 166 участков - на индивидуальное жилищное строительство".
В настоящее время в собственности П.М.Н. находятся 153 земельных участка, расположенных в с. Пустынь Арзамасского района Нижегородской области в границах кадастрового квартала номер ххх (т. 2 л.д. 98 - 250).
В соответствии с оспариваемым заявителем П.М.Н. Постановлением Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" принадлежащие П.М.Н. земельные участки, расположенные в с. Пустынь Арзамасского района Нижегородской области в границах кадастрового квартала номер ххх входят в состав государственного природного заказника регионального значения "Пустынский".
Из заявления в суд П.М.Н., его объяснений в судебном заседании следует, что принадлежащие ему земельные участки до принятия оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" не входили в состав Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника областного значения и не входили в состав особо охраняемых природных территорий.
Из отзыва и дополнений к отзыву Правительства Нижегородской области следует, что принадлежащие П.М.Н. земельные участки до принятия оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" входили в состав Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника областного значения и относились к особо охраняемым природным территориям.
Апелляционным определением Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. (т. 2 л.д. 1 - 26), установлено следующее:
"Из представленных стороной истца доказательств видно, что границы заказника в соответствии с требованиями законодательства на момент его создания и осуществления ответчиками действий, пресечения которых требует прокурор, установлены не были, охранная территория не была должным образом индивидуализирована, сведения о заказнике в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.10.1996 г. № 1249 в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий не вносились до августа 2012 года.
Представленные письма Департамента лесного хозяйства Нижегородской области от 14.05.2012 года № 173, Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 15.03.2012 года, а также акты комиссионного обследования земельных участков П.М.Н. от 21.05.2012 года, от 05.03.2012 года, - не являются надлежащими доказательствами нарушения со стороны ответчиков разрешенного использования земель Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника, поскольку в материалы дела не представлено неоспоримых доказательств определения самих границ данного заказника в установленном законом порядке с момента создания и на момент осуществления П.М.Н. и его правопредшественниками юридически значимых действий по установлению категории и разрешенного использования спорных земельных участков.
В качестве землепользователя госзаказником колхоз "Пустынский" и ТнВ "Х" в Распоряжении Правительства Нижегородской области от 10.08.2006 года № 591-р "Об особо охраняемых природных территориях" не поименовано.
Приобщенные к материалам дела представителем Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области в суде апелляционной инстанции письма: председателя колхоза "Пустынский" от 09.12.1993 г., главы местного самоуправления Арзамасского района от 25.02.1998 г. и председателя комитета по земельным ресурсам и землеустройству Арзамасского района от 25.02.1998 г., - не отвечают признаку достаточности доказательства, поскольку не содержат указания на площади и границы реорганизованного (образованного) Пустынского государственного заказника, а также о включении в его границы земельных участков ТнВ "Х".
Из доказательств, обосновывающих возражения стороны ответчиков относительно заявленных требований, усматривается, что постановлением главы администрации Арзамасского района Нижегородской области от 23.03.1993 г. № 157 колхозу "Пустынский" (зарегистрирован на основании постановления главы администрации района от 04.03.1993 г. № 221) в соответствии и постановлением Правительства РФ "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" решено выдать документ на право собственности на землю площадью 1525 га. Каких-либо ограничений относительно предоставляемых земель, в частности расположения на территории Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника, в постановлении не оговорено.
Постановлением главы администрации Арзамасского района Нижегородской области от 09.11.1993 г. № 518 колхозу "Пустынский" выдан государственный акт на право коллективно-долевой собственности на землю площадью 1498 га. Каких-либо ограничений относительно предоставляемых земель, в частности расположения на территории Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника, в постановлении также не оговорено.
Из содержания государственного акта на право собственности на землю и бессрочное пользование землей колхоза "Пустынский" усматривается, что в качестве участков с особым режимом использования в составе земель, передаваемым колхозу, указана лишь водоохранная зона реки "Сережа", в качестве земель постороннего использования Пустынский государственный биологический (охотничий) заказник не поименован.
В январе 1997 г. колхоз "Пустынский" был реорганизован в Товарищество на вере "Х" (сокращенное наименование ТнВ "Х").
Постановлением главы администрации Арзамасского района Нижегородской области от 19.03.1997 г. № 95 "О закреплении земель за товариществом на вере "Х" в общую долевую собственность участников ТнВ "Х" закреплен массив сельскохозяйственных угодий общей площадью 1454 га. Каких-либо ограничений относительно предоставляемых земель, в частности расположения на территории Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника, в постановлении, как и прежде, не оговорено.
По неоспоренным данным, правопредшественник ответчика П.М.Н. - П.Н.М. стал собственником земельного участка общей площадью 318696 кв. м по адресу: Нижегородская область, Арзамасский район, ТнВ "Х", поле х, севооборот х, кадастровый номер: ххх в порядке установленном Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который был выделен в счет земельной доли из земельного участка ТнВ "Х" с кадастровым номером ххх.
06.08.2009 года на основании договора дарения от 07.07.2009 года право собственности на указанный земельный участок зарегистрировано за П.М.Н.
В соответствии с письмом Губернатора Нижегородской области 07.04.2009 года, уполномоченными органами без замечаний была согласована схема территориального планирования Арзамасского района Нижегородской области, в том числе, в части границ земель особо охраняемых природных территорий, которая впоследствии в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Градостроительного кодекса РФ утверждена решением Земского собрания Арзамасского района № 27 от 20.05.2010 г. Кроме того, на проект схемы территориального планирования Арзамасского района в соответствии с положениями части 8 статьи 21 Градостроительного кодекса РФ получено положительное сводное заключение уполномоченных органов исполнительной власти. Сторонами не оспаривается, что в соответствии с утвержденной схемой территориального планирования земельные участки П.М.Н. не вошли в границы земель особо охраняемых природных территорий.
П.М.Н. с 06.08.2009 г. являлся титульным собственником земельного участка площадью 318696 кв. м, по адресу: Нижегородская область, Арзамасский район, ТнВ "Х", поле х, севооборот х, кадастровый номер: ххх.
Данный земельный участок был включен в состав земель населенных пунктов, его разрешенное использование изменено на малоэтажное жилищное строительство, а впоследствии после раздела на 166 участков - на индивидуальное жилищное строительство.
Доказательств наличия правовых оснований для перевода земель населенного пункта с. Пустынь Арзамасского района Нижегородской области в земли особо охраняемых территорий, как это предусмотрено Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", не представлено.
Равно как и не представлено доказательств выделения в установленном пунктом 10 статьи 85 ЗК РФ порядке зоны особо охраняемых территорий в пределах границы населенного пункта - с. Пустынь Арзамасского района Нижегородской области на момент установления категории и вида разрешенного использования земельных участков П.М.Н. и его правопредшественников.
Каких-либо ограничений относительного разрешенного использования земельного участка, выделяемого правопредшественникам П.М.Н., в актах местного самоуправления не поименовано.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что в условиях, когда в государственном кадастре недвижимости сведения о зонах с особыми условиями использования территории на территории Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области отсутствуют, - при постановке на государственный кадастровый учет земельных участков П.М.Н. выявить их наложение на земли Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника не представляется возможным.
Акты органов государственной власти Нижегородской области, а также органов местного самоуправления Арзамасского района Нижегородской области, устанавливающие категорию и разрешенное использование земельных участков П.М.Н. не оспорены в установленном порядке, являются действующими и обязательными для исполнения" (т. 2 л.д. 21 - 23, 25).
Тем самым апелляционным определением Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. по гражданскому делу по иску Арзамасского городского прокурора в интересах Российской Федерации, Нижегородской области и неопределенного круга лиц к администрации Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области, администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области, П.М.Н. о признании разрешений на строительство незаконными и запрете строительства, понуждении изменить вид разрешенного использования земельных участков, установлено, что границы Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника областного значения в соответствии с требованиями законодательства на момент его создания установлены не были, охранная территория не была должным образом индивидуализирована, сведения о заказнике в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.10.1996 г. № 1249 в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий не вносились до августа 2012 года. В условиях, когда в государственном кадастре недвижимости сведения о зонах с особыми условиями использования территории на территории Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области отсутствуют, - при постановке на государственный кадастровый учет земельных участков П.М.Н. выявить их наложение на земли Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника не представляется возможным.
Указанным апелляционным определением проанализированы представленные доказательства и сделан вывод о недоказанности включения в границы Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника областного значения земельных участков, находящихся в собственности у П.М.Н.
Данные обстоятельства, установленные апелляционным определением Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. в силу части 2 статьи 61 ГПК РФ обязательны для суда, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении данного дела, в котором участвуют те же лица - П.М.Н. и Правительство Нижегородской области.
Правительство Нижегородской области в обоснование своих доводов о том, что ранее земельные участки, находящиеся в собственности П.М.Н. входили в границы заказника "Пустынский" до его реорганизации, ссылается на Распоряжение Правительства Нижегородской области от 04.02.2010 года № 134-р "О включении земельного участка в границы населенного пункта" (т. 3 л.д. 130), письма председателя колхоза "Пустынский" от 09.12.1993 г. (т. 3 л.д. 139), главы местного самоуправления Арзамасского района от 25.02.1998 г. (т. 3 л.д. 140) и председателя комитета по земельным ресурсам и землеустройству Арзамасского района от 25.02.1998 г. (т. 3 л.д. 141 - 142).
Однако данные доказательства, представленные Правительством ранее представлялись в гражданском деле по иску Арзамасского городского прокурора, в апелляционном определении Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. им была дана оценка, поэтому повторно данные доказательства переоценены быть не могут (т. 2 л.д. 22 - 23).
Также Правительство Нижегородской области представило в суд доказательства, которые ранее по гражданскому делу по иску Арзамасского городского прокурора не представлялись - выкопировки из публичной кадастровой карты с указанием границ и размещения кадастрового квартала ххх, принадлежащих М.Н.П. земельных участков; выкопировку из географической карты масштаба 1:100000 с нанесенными границами государственного природного заказника "Пустынский"; выкопировку из Атласа "Природа, охота, рыбалка Нижегородской области", схему наложения границ заказника согласно приложения 1 к Положению о государственном природном заказнике регионального значения "Пустынский", утвержденному постановлением Правительства Нижегородской области от 16 сентября 2013 года № 651, выкопировки из географической карты масштаба 1:100000 с нанесенными границами государственного природного заказника "Пустынский" и сведений Публичной кадастровой карты (т. 3 л.д. 143 - 154).
Судебная коллегия не может принять во внимание перечисленные новые доказательства, поскольку они направлены на переоценку обстоятельств, установленных апелляционным определением Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г., притом, что в соответствии с частью 2 статьи 61 ГПК РФ Правительство Нижегородской области не вправе оспаривать обстоятельств, установленные определением Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. по вышеуказанному гражданскому делу по иску Арзамасского городского прокурора.
Поскольку ранее земельные участки, принадлежащие П.М.Н., в границы Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника областного значения не входили, к особо охраняемым территориям не относились, то включение их в настоящее время в состав государственного природного заказника регионального значения "Пустынский" должно производиться в соответствии с требованиями законодательства.
Как указано выше, в соответствии с пунктом 1.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области, утвержденное Постановлением Правительства Нижегородской области № 278 от 08.08.2007 года, допускается включение в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности по согласованию с ними.
Вместе с тем, согласование с П.М.Н. вопроса включения принадлежащих ему земельных участков в границы государственного природного заказника регионального значения "Пустынский" не производилось.
Доводы Правительства Нижегородской области о том, что оспариваемым постановлением не осуществлялось включение в состав заказника новых земельных участков в границах Арзамасского района Нижегородской области, поэтому согласование с собственниками земельных участков не требовалось, судебная коллегия считает несостоятельными, поскольку, как указано выше, апелляционным определением Нижегородского областного суда от 25.12.2012 г. по гражданскому делу по иску Арзамасского городского прокурора в интересах Российской Федерации, Нижегородской области и неопределенного круга лиц к администрации Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области, администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области, П.М.Н. о признании разрешений на строительство незаконными и запрете строительства, понуждении изменить вид разрешенного использования земельных участков, установлено, что границы Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника областного значения в соответствии с требованиями законодательства на момент его создания установлены не были, охранная территория не была должным образом индивидуализирована, сведения о заказнике в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.10.1996 г. № 1249 в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий не вносились до августа 2012 года. В условиях, когда в государственном кадастре недвижимости сведения о зонах с особыми условиями использования территории на территории Чернухинского сельсовета Арзамасского района Нижегородской области отсутствуют, - при постановке на государственный кадастровый учет земельных участков П.М.Н. выявить их наложение на земли Пустынского государственного биологического (охотничьего) заказника не представляется возможным.
В отзыве Правительство Нижегородской области ссылается на то, что проект оспариваемого постановления направлялся на рассмотрение в Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру и письмом от 23.08.2013 № 72-08/6-2013/314 был признан соответствующим требованиям федерального законодательства об охране окружающей среды.
Судебная коллегия не может принять во внимание указанные доводы, поскольку само по себе наличие положительного заключения Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры не влечет автоматического признания нормативного правового акта законным и не исключает судебной проверки нормативного правового акта в порядке главы 24 ГПК РФ.
В дополнениях к отзыву Правительство Нижегородской области ссылается на то, что судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, но не нормативному правовому акту, имеющему такую же юридическую силу.
С такими доводами Правительства Нижегородской области судебная коллегия согласиться не может, в связи с тем, что рассматривая дело о признании нормативного правового акта недействующим, суд проверяет порядок принятия нормативного правового акта, в частности проверяет, соответствует ли его принятие процедуре, установленной законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
В самом оспариваем заявителем П.М.Н. Постановлении Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" указано, что оно принято в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Нижегородской области от 8 августа 2008 года № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", постановлением Правительства Нижегородской области от 8 августа 2007 года № 278 "Об утверждении Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области".
Нормативными документами, служащими основанием для принятия решения о реорганизации заказника являются:
Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";
Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
Закон Нижегородской области от 8 августа 2008 года № 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области";
постановление Правительства Нижегородской области от 8 августа 2007 года № 278 "Об утверждении Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области" (пункт 7 Положения о заказнике).
Следовательно, принимая оспариваемое Постановление, Правительство Нижегородской области руководствовалось, в том числе и Типовым положением о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области, пункт 1.2 которого допускает включение в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности по согласованию с ними.
Указанное Типовое положение о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области является действующим, не отменено, силу не утратило, недействующим не признано, соответственно должно исполняться, в том числе должно исполняться в части, устанавливающей порядок включения в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности по согласованию с ними.
Таким образом, при создании государственного природного заказника регионального значения "Пустынский" Правительством Нижегородской области был нарушен предусмотренный п. 1.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области порядок включения в состав государственных природных заказников земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности.
В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
На федеральном уровне вопрос реорганизации заказников и порядок включения в них новых земельных участков не урегулирован, кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции от 25.06.2012, действовавшей на дату принятии оспариваемого постановления) государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поэтому судебная коллегия считает, что вопрос реорганизации заказников и включения в их состав новых земельных участков должен производиться в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, в том числе в соответствии с п. 1.2 Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области.
Поскольку порядок принятия оспариваемого постановления Правительства Нижегородской области в части соблюдения пункта 1.2. Типового положения о государственных природных заказниках регионального значения в Нижегородской области соблюден не был, то Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" следует признать недействующими.
Обсуждая вопрос о возможности признания данного постановления недействующим в части земельных участков, принадлежащих П.М.Н., судебная коллегия приходит к выводу, что необходимо признать недействующим весь нормативный правовой акт, а не его часть, поскольку исключение из оспариваемого Постановления земельных участков, принадлежащих П.М.Н. влечет за собой не только уменьшение площади заказника, но и изменение его границ, описанных в Положении о заказнике, а также влечет за собой и установление новых границ заказника, что не относится к компетенции суда при рассмотрении вопроса о признании нормативного правового акта недействующим.
В соответствии с пунктами 17, 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части":
17. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
28. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку из объяснений заявителя Пяткина М.Н. и представителей Правительства Нижегородской области следует, что оспариваемое Постановление Правительства Нижегородской области до рассмотрения настоящего дела и вынесения решения судом применялось, то судебная коллегия считает необходимым признать Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий" недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения.
Заявитель также просил взыскать с Правительства Нижегородской области в свою пользу понесенные по делу судебные расходы в сумме 5 200 рублей, из которых 200 рублей - расходы на оплату государственной пошлины, 5 000 рублей - расходы на оплату юридической помощи.
Согласно статье 98 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 96 настоящего Кодекса. В соответствии со статьей 100 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах.
Заявителем в материалы дела представлена квитанция на оплату государственной пошлины в размере 200 руб. (т. 1 л.д. 3 - 4). В соответствии со статьей 98 ГПК РФ данные судебные расходы на оплату государственной пошлины подлежат взысканию с Правительства Нижегородской области в пользу заявителя П.М.Н.
Также заявителем в материалы дела представлена квитанция от 13.01.2014 г. на 5 000 руб. на оплату услуг представителя за составление искового заявления (т. 1 л.д. 9). Поскольку П.М.Н. обратился в суд по настоящему делу с заявлением в порядке главы 24 ГПК РФ, а не с исковым заявлением, то данные расходы на оплату юридической помощи не связаны с настоящим делом, поэтому не подлежат взысканию с Правительства Нижегородской области в пользу заявителя П.М.Н.
Руководствуясь статьями 194 - 198 ГПК РФ, судебная коллегия

РЕШИЛА:

Требования П.М.Н. о признании недействующим нормативного акта удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения Постановление Правительства Нижегородской области от 16.09.2013 № 651 "О реорганизации особо охраняемых природных территорий".
Взыскать с Правительства Нижегородской области в пользу П.М.Н. расходы по оплате государственной пошлины в размере 200 руб.
В удовлетворении требований П.М.Н. о взыскании с Правительства Нижегородской области расходов на оплату юридической помощи в размер 5 000 руб. отказать.
Решение в течение месяца может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, принесения апелляционного представления через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда:
А.Е.БУШМИНА


------------------------------------------------------------------